2021年12月23日，美國《維吾爾強迫勞動(dòng)預防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下稱(chēng)“《涉疆法案》”）經(jīng)總統簽字后正式出臺。該法案推定位于中國新疆及特定雇傭少數民族工人、參與扶貧項目的企業(yè)在生產(chǎn)中均使用了強迫勞動(dòng)，并因此禁止任何包含強迫勞動(dòng)成分的產(chǎn)品進(jìn)口?！渡娼ò浮返膶?shí)施將造成廣泛的影響，除可能導致原產(chǎn)于新疆的產(chǎn)品無(wú)法直接對美出口外，位于中國其他省市的企業(yè)也可能因《涉疆法案》影響而出口受阻，不得已需要調整供應鏈或承擔極高的供應鏈合規成本，進(jìn)而可能影響全球貿易及供應鏈。因此，該法案一經(jīng)出臺即引起了包括中國企業(yè)在內的廣泛關(guān)注。早在2020年初，金誠同達開(kāi)始關(guān)注《涉疆法案》的立法動(dòng)態(tài)，并有針對性地協(xié)助包括若干新疆大型企業(yè)在內的眾多中國企業(yè)開(kāi)展了強迫勞動(dòng)專(zhuān)項合規調查和體系完善工作。2021年《涉疆法案》出臺后，為了盡可能影響美方執行策略的制定，幫助降低對中國企業(yè)的不利影響，金誠同達協(xié)助中國國際商會(huì )積極參與《涉疆法案》的分析和應對工作，參與了包括提交書(shū)面評論意見(jiàn)（中英文版評論意見(jiàn)請見(jiàn)附件二）、參加聽(tīng)證會(huì )和提交聽(tīng)證會(huì )后的補充證詞等環(huán)節在內的全部應對工作，所提供的高效和專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)受到各方一致好評。在剛剛舉行的2022年國際商會(huì )海關(guān)與貿易便利化委員會(huì )會(huì )議中，高級合伙人彭俊律師結合《涉疆法案》給海關(guān)執法和企業(yè)應對帶來(lái)的挑戰進(jìn)行了更深入的專(zhuān)家發(fā)言。此項目由金誠同達律師事務(wù)所高級合伙人彭俊律師、沈姿英律師及項目顧問(wèn)北京師范大學(xué)廖詩(shī)評教授牽頭主辦，趙菡清、靳紅宇等律師協(xié)助。 

基于對《涉疆法案》的長(cháng)期追蹤和深度研讀，以及協(xié)助和代理企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì )設計《涉疆法案》應對方案的實(shí)踐經(jīng)驗，尤其是協(xié)助中國國際商會(huì )參與《涉疆法案》應對工作中所掌握的第一手政策性信息，我們特撰此文，針對《涉疆法案》禁止進(jìn)口的產(chǎn)品范圍以及獲準進(jìn)口例外所需條件進(jìn)行介紹，并通過(guò)與《涉疆法案》正式出臺前的美國強迫勞動(dòng)進(jìn)口限制執法實(shí)踐的對比，展示《涉疆法案》進(jìn)口限制措施的特點(diǎn)，討論《涉疆法案》對國內不同主體的影響，著(zhù)重介紹中國企業(yè)針對《涉疆法案》可以采取的應對措施及應對方案。

《涉疆法案》聲稱(chēng)是為了確保在新疆通過(guò)所謂的“強迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的產(chǎn)品不被進(jìn)口到美國而設立。為了達到這一目的，《涉疆法案》在美國《1930海關(guān)法》第307條（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“第307條”）“禁止進(jìn)口在外國全部或部分由強迫勞動(dòng)開(kāi)采、加工和生產(chǎn)制造的貨物”的基礎上，進(jìn)一步提出“可反駁的推定”（rebuttal presumption）原則（此原則將于2022年6月21日生效），將所有新疆生產(chǎn)的產(chǎn)品及特定清單實(shí)體生產(chǎn)的產(chǎn)品推定為通過(guò)強迫勞動(dòng)生產(chǎn)的，并因此禁止包含強迫勞動(dòng)成分的產(chǎn)品進(jìn)口。具體來(lái)說(shuō)，推定為強迫勞動(dòng)生產(chǎn)的產(chǎn)品包括：

• 【新疆產(chǎn)品】全部或部分在新疆開(kāi)采、生產(chǎn)、制造的產(chǎn)品；以及

• 【清單實(shí)體產(chǎn)品】下列i, ii, iv, v清單上的實(shí)體生產(chǎn)的產(chǎn)品（具體清單預計2022年6月21日前公布）：

 i.【強迫勞動(dòng)實(shí)體清單】在新疆地區使用所謂“強迫勞動(dòng)”的實(shí)體清單；

 ii.【雇傭少數民族實(shí)體清單】與新疆政府合作招聘、運輸、轉移、容留、接受新疆維吾爾族等少數民族勞動(dòng)力的實(shí)體清單；

iii.全部或部分由前述兩項清單中的實(shí)體開(kāi)采、生產(chǎn)或制造的產(chǎn)品清單；

iv.【出口實(shí)體清單】自中國向美國出口前述清單（iii）中產(chǎn)品的實(shí)體清單；

v.【扶貧實(shí)體清單】基于“扶貧”、“結對幫扶”等涉及“強迫勞動(dòng)”的項目，從新疆主體或者從與新疆政府或新疆生產(chǎn)建設兵團合作的主體處獲取物資的實(shí)體和設施的清單。

值得注意的是，由于“部分”由強迫勞動(dòng)生產(chǎn)制造的產(chǎn)品也在被禁止進(jìn)口之列，這意味著(zhù)不僅新疆及上述清單實(shí)體生產(chǎn)的產(chǎn)品無(wú)法直接出口至美國，所有包含新疆產(chǎn)品以及清單實(shí)體產(chǎn)品成分的下游產(chǎn)品也被禁止進(jìn)口到美國，即使企業(yè)位于新疆之外甚至中國之外，也可能因為產(chǎn)品包含新疆成分而被禁止進(jìn)口。

如要獲準進(jìn)口，則需要進(jìn)口商申請“例外”，而成功申請“例外”則要求進(jìn)口商同時(shí)滿(mǎn)足下列條件：

• 完全遵守《涉疆法案》第2(d)(6)條所稱(chēng)《合規指引》的要求?！逗弦幹敢穼⒂?022年6月21日前公布，依據《涉疆法案》規定，《合規指引》將包含包括供應鏈溯源在內的盡職調查要求，以確保進(jìn)口商不會(huì )進(jìn)口任何源自中國（特別是來(lái)源于新疆）的全部或部分所謂強迫勞動(dòng)制成的商品，并對證明不包含新疆成分、證明未使用強迫勞動(dòng)的證據類(lèi)型、本質(zhì)、證明程度進(jìn)行規定；

• 能夠完全且充分回應CBP所有關(guān)于相關(guān)商品是否全部或部分由所謂“強迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的詢(xún)問(wèn)；并

• 能夠提供清晰和具有說(shuō)服力的證據證明相關(guān)商品不涉及強迫勞動(dòng)。

在《涉疆法案》公布以前，美國對于第307條的執行通常通過(guò)暫扣令來(lái)實(shí)現。執法部門(mén)美國海關(guān)與邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CBP”）需在有合理證據懷疑強迫勞動(dòng)產(chǎn)品可能會(huì )或正在進(jìn)口時(shí)，才有權實(shí)施暫扣令以暫停涉案貨物的進(jìn)口。在范圍上，暫扣令通常僅覆蓋特定公司生產(chǎn)的特定產(chǎn)品，僅在極少數情況下會(huì )覆蓋產(chǎn)于特定地區的特定產(chǎn)品（例如2021年1月簽發(fā)的新疆棉花番茄暫扣令）。在證明責任及證明標準上，CBP作為執法機關(guān)需要在有信息合理表明強迫勞動(dòng)產(chǎn)品可能進(jìn)口時(shí)，才能暫停進(jìn)口。

相比之下，《涉疆法案》進(jìn)口禁令覆蓋的范圍大大擴大，舉證責任倒置更是大大增加了美國進(jìn)口商的負擔。在禁止進(jìn)口范圍方面，《涉疆法案》禁止進(jìn)口的范圍為全部或部分生產(chǎn)于新疆的產(chǎn)品及特定清單實(shí)體生產(chǎn)、出口的產(chǎn)品，未限定產(chǎn)品種類(lèi)，范圍遠比暫扣令更大。在證明責任方面，“可反駁的推定”所帶來(lái)的舉證責任倒置則進(jìn)一步減輕CBP在執法中的證明責任，將舉證責任倒置給進(jìn)口商，規定進(jìn)口商須提供“明確且令人信服的證據”證明產(chǎn)品無(wú)強迫勞動(dòng)才能獲準進(jìn)口。這意味著(zhù)“可反駁的推定”原則一旦生效，CBP執法中的自由裁量權進(jìn)一步增大，受影響的產(chǎn)品范圍將大大增加，而進(jìn)口商面臨的證明負擔也將大大加重。這些影響終將沿著(zhù)供應鏈上溯，影響到中國的生產(chǎn)商和出口商。

《涉疆法案》寬泛的禁止進(jìn)口范圍以及倒置的舉證責任引起了廣泛關(guān)注?！渡娼ò浮吠贫ń惯M(jìn)口的范圍包括全部或部分在新疆生產(chǎn)的產(chǎn)品，也就是說(shuō)，只要最終產(chǎn)品中含有新疆成分就會(huì )落入《涉疆法案》推定禁止進(jìn)口的范圍，《涉疆法案》的影響力因此沿產(chǎn)業(yè)鏈擴展到了全國，乃至其他國家。

對于位于新疆的企業(yè)及被列入清單的企業(yè)而言，對美直接出口將受到較大打擊。除此之外，即使新疆企業(yè)并不將自己生產(chǎn)的產(chǎn)品直接出口到美國，如果下游產(chǎn)品的生產(chǎn)商有對美出口的需求，這些下游廠(chǎng)商也可能因此選擇不從新疆企業(yè)采購，新疆企業(yè)因此可能會(huì )遭受銷(xiāo)售下滑的損失。

對于位于新疆之外的企業(yè)而言，不論是否從新疆采購原材料，對美出口都可能遇到障礙。因為依據《涉疆法案》，部分生產(chǎn)于新疆的產(chǎn)品也在被禁止進(jìn)口之列?？紤]到CBP在執法中擁有極大的自由裁量權，即便進(jìn)口到美國的貨物并非從新疆發(fā)運，CBP也可能要求進(jìn)口商證明進(jìn)口產(chǎn)品不含新疆成分才能進(jìn)口。類(lèi)似的執法模式在CBP執行暫扣令時(shí)就已經(jīng)存在，例如，在執行新疆棉花番茄暫扣令時(shí)，CBP曾經(jīng)因此暫扣過(guò)某品牌的襯衣，由于該品牌未能提供充分證據證明被暫扣的襯衣中不含新疆棉成分，CBP最終裁定被暫扣的襯衣不得進(jìn)口。該襯衫企業(yè)雖不在暫扣令的范圍內，CBP也無(wú)證據證明其產(chǎn)品中包括強迫勞動(dòng)成分，僅僅是因為其無(wú)法證明其未使用暫扣令產(chǎn)品就遭遇了無(wú)法進(jìn)口的困境?？紤]到《涉疆法案》與暫扣令的基礎同為第307條，執法機關(guān)也同為CBP，在執行《涉疆法案》的過(guò)程中，CBP有可能會(huì )沿襲相似的執法手段，要求可能由新疆產(chǎn)品生產(chǎn)的下游產(chǎn)品證明“例外”才能獲得進(jìn)口。這就意味著(zhù)新疆之外的其他中國企業(yè)，乃至其他國家的企業(yè)，不論是否使用來(lái)自新疆的原材料，都可能因《涉疆法案》影響而對美出口受阻。為了應對《涉疆法案》、保障對美出口通暢，企業(yè)需要按照《涉疆法案》要求建立合規體系，以確保能夠通過(guò)申請“例外”的方式完成對美出口。

雖然“可反駁的推定”原則尚未生效，但是如何執行相關(guān)進(jìn)口禁令的策略已在制定之中。為了制定策略，美國國土安全部代表強迫勞動(dòng)執法工作組于2022年1月24日發(fā)布公告，就《涉疆法案》的實(shí)施向公眾征求評論意見(jiàn)；2022年4月8日，美方就《涉疆法案》的實(shí)施舉行聽(tīng)證會(huì )。金誠同達協(xié)助中國國際商會(huì )提交了書(shū)面評論意見(jiàn)并在聽(tīng)證會(huì )上作證發(fā)言。

在所提交的1.4萬(wàn)字評論意見(jiàn)和聽(tīng)證會(huì )發(fā)言中，中國國際商會(huì )對《涉疆法案》的基礎設定、執行措施的錯誤及不合理之處進(jìn)行了全面的批評，并提出了相應的改進(jìn)建議，要求盡量降低《涉疆法案》對我國企業(yè)的影響，努力為我國企業(yè)爭取更大的空間和利益。中國國際商會(huì )的意見(jiàn)集中在以下幾個(gè)方面：

• 首先，指出了《涉疆法案》的基礎設定謬誤，即新疆本不存強迫勞動(dòng)，扶貧更不是強迫勞動(dòng)，《涉疆法案》以強迫勞動(dòng)為由限制來(lái)自新疆的進(jìn)口缺乏事實(shí)基礎；

• 第二，指出了《涉疆法案》執行制度的不合理之處，包括未賦予出口企業(yè)獨立的救濟權，導致出口企業(yè)在申請“例外”時(shí)依賴(lài)進(jìn)口商；舉證責任倒置賦予CBP在禁止進(jìn)口上過(guò)大的自由裁量權，使得對美供應商和美國進(jìn)口商難以對《涉疆法案》的執行形成合理預期；過(guò)高的證明標準要求合規的范圍需要覆蓋從進(jìn)口產(chǎn)品到最初原材料的全鏈條，這意味著(zhù)供應鏈合規需要供應鏈上全部供應商的配合才能完成，這一高標準在實(shí)踐中很難實(shí)現，將導致“可反駁的推定”實(shí)際上無(wú)法反駁；

• 第三，指出《涉疆法案》可能造成的惡劣影響，一方面《涉疆法案》將導致新疆企業(yè)被踢出對美供應鏈，這將對新疆經(jīng)濟及新疆人民的生活水平造成負面影響，違背《涉疆法案》立法初衷；另一方面過(guò)高的合規要求則提高了對美供應鏈的準入門(mén)檻，將對貿易和競爭產(chǎn)生嚴重的扭曲效果；

• 最后，提出了改進(jìn)建議，包括終止或暫緩執行《涉疆法案》、縮小推定禁止進(jìn)口范圍、減輕進(jìn)口商/供應商舉證責任負擔、賦予生產(chǎn)商、出口商獨立且完整的獲得救濟的權利。

中國國際商會(huì )提交的意見(jiàn)以保護我國企業(yè)利益為根本目的，同時(shí)也立足于維護中美雙邊貿易和國際貿易正常秩序，以大量事實(shí)、數據和法律規則的分析為支撐。因此中國國際商會(huì )對法案錯誤假設的駁斥、對法案不合理執行制度的分析和評論在聽(tīng)證會(huì )上也得到了其他各方的呼應。例如，在并不存在強迫勞動(dòng)方面，除了大量中國企業(yè)提交評論意見(jiàn)主張并不存在強迫勞動(dòng)之外，也有美國企業(yè)代表在聽(tīng)證會(huì )上提供證言證明其新疆的生產(chǎn)中并不存在強迫勞動(dòng)；在執行制度方面，更是有美國鞋業(yè)分銷(xiāo)零售協(xié)會(huì )（FDRA)、半導體產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì )（SIA）、美國清潔動(dòng)力協(xié)會(huì )（ACPA）、國家對外貿易理事會(huì )（NFTC）、美國國際商業(yè)理事會(huì )（USCIB）等多個(gè)美國商協(xié)會(huì )提交書(shū)面評論意見(jiàn)并在聽(tīng)證會(huì )上提供證詞，對CBP不清晰的執行制度、過(guò)高的證明標準以及《涉疆法案》對供應鏈的影響表達了擔憂(yōu)。此外，多個(gè)受到此法案影響的第三國組織或政府也對《涉疆法案》提交了評論意見(jiàn)，指出目前過(guò)大的禁止進(jìn)口范圍和過(guò)高的供應鏈溯源標準在實(shí)踐中并不可行。

2022年5月17日，在2022國際商會(huì )海關(guān)與貿易便利化委員會(huì )——美國強迫勞動(dòng)立法對海關(guān)的挑戰議題討論中，金誠同達律師事務(wù)所高級合伙人彭俊律師再次以專(zhuān)家身份參會(huì )發(fā)言。彭律師在大量深入調研基礎上，結合其豐富的應對經(jīng)驗，指出了《涉疆法案》執行中的問(wèn)題以及《涉疆法案》的負面影響，引起了與會(huì )專(zhuān)家的共鳴。這也是金誠同達作為中國國際化律師事務(wù)所主動(dòng)參與國際民間治理的積極探索和嘗試。

雖然具體的執行策略尚未出臺，申請進(jìn)口“例外”所需的具體證據種類(lèi)和內容尚未公布，但是依據《涉疆法案》的規定以及此前應對暫扣令的經(jīng)驗，可以明確的是，一旦貨物進(jìn)口受到《涉疆法案》的影響，如要獲得允許進(jìn)口的例外，證明的核心在于證明進(jìn)口的貨物中不包含任何強迫勞動(dòng)生產(chǎn)的成分。這一證明需要生產(chǎn)商建立包括以下三方面在內的供應鏈合規體系：

• 供應商管理，以選擇優(yōu)秀的供應商參與對美供應鏈；

• 物料追溯，以證明產(chǎn)品各成分的來(lái)源，進(jìn)而證明產(chǎn)品不含有強迫勞動(dòng)成分；

• 勞動(dòng)合規，以證明無(wú)強迫勞動(dòng)。

1）供應商管理

為了證明產(chǎn)品不含強迫勞動(dòng)成分，需對產(chǎn)品進(jìn)行原材料溯源以證明產(chǎn)品的各部分來(lái)源?？紤]到分工及供應鏈的復雜程度，除了個(gè)別能夠覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)外，絕大部分出口商必須在供應商的配合下才能將物料追溯至初級原材料。這就使得供應商管理成為了供應鏈合規的第一步。在具體實(shí)踐中，首先需要篩選出有條件、有意愿配合物料追溯和勞動(dòng)合規的優(yōu)質(zhì)供應商，接著(zhù)設計出能夠長(cháng)期支持對美出貨的、專(zhuān)門(mén)的供應路線(xiàn)圖，最后與供應路線(xiàn)上的一系列供應商通力合作，建立共同的物料追溯、勞動(dòng)合規工作的機制。供應鏈上的各生產(chǎn)商共同協(xié)作完成物料追溯與勞動(dòng)合規的證明。

2）物料追溯

物料追溯的意義在于證明出口產(chǎn)品所包含的各部分的來(lái)源。為了達到《涉疆法案》進(jìn)口“例外”的證明要求，物料追溯環(huán)節應該秉持“3C原則”，即完整性（Completeness）、準確性（Correctness）及一致性（Coherence）。在完整性方面，確保物料追溯對外覆蓋從出口產(chǎn)品到初級原材料，對內覆蓋所有生產(chǎn)環(huán)節，追蹤鏈條可以完整覆蓋從出口產(chǎn)品到初級原材料而不斷裂；在準確性方面，確保各個(gè)環(huán)節的物料追蹤文件記錄信息準確；在一致性方面，確保追蹤文件上的記錄可以相互印證、環(huán)環(huán)相扣，形成完整的物料追溯證據鏈條。在具體的操作上，企業(yè)可以組建專(zhuān)門(mén)的工作團隊，并通過(guò)組織培訓、形成文件模板、完善生產(chǎn)財務(wù)系統等形成長(cháng)效化的追蹤工作機制，以在短時(shí)間內對任意一票出口貨物提供全套物料追溯文件，最終達到物料追溯工作的常態(tài)化、體系化和自動(dòng)化，確保能在有限的時(shí)間內提供完整的證據、達到CBP的進(jìn)口例外要求。

3）勞動(dòng)合規

在勞動(dòng)合規方面，則既要證明公司本身未使用強迫勞動(dòng)，同時(shí)還要證明對供應商提出了不使用強迫勞動(dòng)的要求，并進(jìn)行了一定的監督考察。為了證明公司本身未使用強迫勞動(dòng)，可以在公司內部建立完善的勞動(dòng)合規規則，并保留規則實(shí)施的記錄。在對供應商的管理方面，則可以考慮采取在采購合同中約定勞動(dòng)合規條款及違約罰則、對上級供應商進(jìn)行勞動(dòng)合規調查或要求其提供勞動(dòng)合規審計報告等方式進(jìn)行合規管理。

鑒于具體應對策略上的個(gè)體性差異，若企業(yè)面臨《涉疆法案》造成的進(jìn)口障礙，可考慮盡快聯(lián)系我們。金誠同達律師事務(wù)所連續多年被錢(qián)伯斯評選為中國國際貿易法第一等級律所，在供應鏈合規及其他貿易合規領(lǐng)域具有豐富的經(jīng)驗。我們將根據企業(yè)具體情況，結合我們的經(jīng)驗，為企業(yè)建立完善的供應鏈合規體系，并為企業(yè)量身定做兼具政策性和法律性的應對方案，保障企業(yè)的出口權益。