11月9日，備受業(yè)界關(guān)注的2021年“中國風(fēng)險投資年度榜單·金投獎榜單”正式對外發(fā)布，其中，廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導基金及集美區產(chǎn)業(yè)引導基金名列“2021年度中國政府引導基金TOP50”榜單。

根據《關(guān)于創(chuàng )業(yè)投資引導基金規范設立與運作的指導意見(jiàn)》《政府投資基金暫行管理辦法》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等規定，各部委對政府引導基金的稱(chēng)呼略有不同（“政府引導基金”“政府投資基金”“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”等），但其本質(zhì)內容是一致的，本文謹以“政府（產(chǎn)業(yè)）引導基金”稱(chēng)之。

政府引導基金，是由政府出資設立并按市場(chǎng)化方式運作的政策性基金；政府引導基金吸引地方政府、金融、投資機構和社會(huì )資本，以股權投資等方式，扶持創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會(huì )資金進(jìn)入創(chuàng )業(yè)投資領(lǐng)域，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展。在全國各地招商引資“競賽”中，政府引導基金扮演越來(lái)越關(guān)鍵的一環(huán)。本文將結合政府引導基金監管要點(diǎn)，關(guān)注廈門(mén)地區產(chǎn)業(yè)引導基金管理規定，梳理政府引導基金投資風(fēng)控實(shí)務(wù)要點(diǎn)，以供本市各招商人士及相關(guān)法律從業(yè)者批評指正。

包括財政部、發(fā)改委、證監會(huì )在內的多部委發(fā)布的文件，形成了政府引導基金多重監管的體制。

監管規則自2005年11月發(fā)改委發(fā)布《創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》始，其明確提出國家與地方政府可以設立創(chuàng )業(yè)投資引導基金，通過(guò)參股和提供融資擔保等方式扶持創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)的設立與發(fā)展。2008年10月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于創(chuàng )業(yè)引導基金規范設立與運作的指導意見(jiàn)》（“《指導意見(jiàn)》”），規定地市級以上人民政府有關(guān)部門(mén)設立引導基金，由負責推進(jìn)創(chuàng )業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門(mén)和財政部門(mén)共同提出設立引導基金的可行性方案，報同級人民政府批準后設立。2014年8月，證監會(huì )發(fā)布《私募投資基金監督管理暫行辦法》，規定包括私募基金管理人登記、募集行為監管、私募產(chǎn)品備案、信息披露等一系列私募基金監管制度。2015年12月，財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（“《暫行管理辦法》”），規定政府出資設立投資基金，應當由財政部門(mén)或財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)報本級政府批準。2016年12月，發(fā)改委發(fā)布《政府出資引導產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（“《出資暫行辦法》”），從政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金投融資活動(dòng)的總體狀況和發(fā)展趨勢的政策評估、信用評估角度對政府引導基金進(jìn)行監管。

以《指導意見(jiàn)》《暫行管理辦法》《出資暫行辦法》三份規定為例，筆者梳理有關(guān)監管規定如下：

（一）基金數量限制：《暫行管理辦法》要求財政部門(mén)控制政府投資基金的設立數量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復設立基金；其他兩份規定未見(jiàn)有此類(lèi)要求。

（二）組織形式及決策機構：《指導意見(jiàn)》規定引導基金由政府任命或派出人員組成的理事會(huì )進(jìn)行決策；《暫行管理辦法》規定政府投資基金中政府一般不直接參與管理基金事務(wù)；《出資暫行辦法》明確了基金管理人管理政府引導基金的形式，同時(shí)明確了管理人的資格要求。

（三）投資領(lǐng)域要求：《指導意見(jiàn)》主要通過(guò)扶持創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會(huì )資本進(jìn)入創(chuàng )投領(lǐng)域；而《暫行管理辦法》不再著(zhù)眼于創(chuàng )業(yè)投資企業(yè)，開(kāi)始聚焦主動(dòng)產(chǎn)業(yè)，強調政府引導基金應引導社會(huì )各類(lèi)資本投資經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展；《出資暫行辦法》明確了投資基金具體投資范圍，同時(shí)規定了非基本公共服務(wù)領(lǐng)域等七大主要投資領(lǐng)域。

（四）禁止投資領(lǐng)域：《指導意見(jiàn)》規定政府引導基金不得用于從事貸款或股票、期貨、房地產(chǎn)、基金、企業(yè)債券、金融衍生品等投資以及用于贊助、捐贈等支出；《暫行管理辦法》在此基礎上，還明確規定政府投資基金不得吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款 和資金拆借，不得進(jìn)行承擔無(wú)限連帶責任的對外投資，不得發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金。

（五）產(chǎn)業(yè)政策合規性審查：《出資暫行辦法》明確了基金政策符合性審查的程序和方式，即政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在信用信息登記系統登記后，由發(fā)展改革部門(mén)根據登記信息對基金投向進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查，并在信用信息登記系統予以公開(kāi)，對于未通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策符合性審查對政府出資產(chǎn)業(yè)引導基金，各級發(fā)展改革部門(mén)應及時(shí)出具整改建議書(shū)，并抄送相關(guān)政府或部門(mén)。

（六）績(jì)效評價(jià)：《指導意見(jiàn)》對于引導基金的監督以及考核機制規定較為籠統，僅規定財政部門(mén)建立考核制度，定期評估；《暫行管理辦法》進(jìn)一步明確了考評機制，即建立年度績(jì)效評價(jià)及年度檢查等制度，使得定期匯報不再作為主要的投后監管手段；《出資暫行辦法》建立了對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金和基金管理人績(jì)效的雙重評價(jià)指標體系。

（七）基金的退出及閑置資金的使用限制：《指導意見(jiàn)》明確要求閑置資金只能存放銀行或購買(mǎi)國債，閑置資金及投資形成的各種資產(chǎn)及權益應當按國家有關(guān)財務(wù)規定進(jìn)行管理，而引導基金投資形成的股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式及退出價(jià)格。

《暫行管理辦法》規定了政府出資應在基金存續期滿(mǎn)后退出，也可以在存續期未滿(mǎn)、但已達到預期目標的情況下通過(guò)股權回購機制等方式退出；另外，該辦法還規定了政府出資“強制退出權”，即用列舉和兜底的方式規定了無(wú)需其他出資人同意即可提前退出等情形，包括基金方案確認后超過(guò)一年，未按規定程序和時(shí)間完成設立的，政府出資撥付一年以上，基金未開(kāi)展投資業(yè)務(wù)的，基金投資領(lǐng)域和方向不符合政策目標的，基金未按章程約定投資的以及其他不符合章程約定的情形。

《出資暫行辦法》僅規定閑置資金只能投資于銀行存款等安全性和流動(dòng)性較好的固收類(lèi)資產(chǎn)。

2015年1月14日，國務(wù)院總理李克強主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，決定設立總規模400億元國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)投資引導基金，助力創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)升級，重點(diǎn)支持創(chuàng )新型企業(yè)。同年2月1日，百億規模的廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導基金正式宣告設立，至此我省設立首個(gè)政府產(chǎn)業(yè)引導基金；廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導基金由廈門(mén)金圓投資集團有限公司作為市財政局的出資代表，其下屬的廈門(mén)市創(chuàng )業(yè)投資有限公司作為受托管理機構，負責引導基金的日常運營(yíng)管理。亦是2015年，集美區產(chǎn)業(yè)引導基金作為廈門(mén)市首個(gè)區級產(chǎn)業(yè)引導基金，拉開(kāi)廈門(mén)市各區設立區產(chǎn)業(yè)引導基金的序幕。

2017年后，由于《關(guān)于規范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導意見(jiàn)》等監管政策（含征求意見(jiàn)稿）的影響，包括股權投資在內的各投資資金端受到重大影響，當年度，政府引導基金設立數量即驟減；經(jīng)過(guò)2014年至2016年的迅猛發(fā)展，政府引導基金也出現了政策性與市場(chǎng)化相矛盾的弊端。不少政府引導基金通過(guò)修訂管理辦法，完善自身治理體系，采用更貼近市場(chǎng)化的方式實(shí)現自身政策目標，體現在返投要求、出資比例、激勵與讓利政策等方面的調整。近年來(lái)，廈門(mén)市、區產(chǎn)業(yè)引導基金管理辦法也相應有所調整或新設規定。

以廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導基金為例，其基金管理辦法及參股子基金操作指引修訂較多關(guān)注加強風(fēng)險管控、提升投廈進(jìn)度要求、完善激勵機制、突出競爭性評審原則、健全基金方案變更審批程序等；另外，其最近還就讓利機制、政府參股子基金總額比例、投廈金額計算口徑進(jìn)行了調整。 

政府引導基金一般會(huì )在其基金管理辦法及參股產(chǎn)業(yè)子基金設立及運營(yíng)管理操作指引中明確基金設立的政策目標、基金規模、存續期限要求、出資方案審批程序、投資領(lǐng)域要求、投資決策機制、基金管理機構資格條件、風(fēng)險防范、投資退出（含強制退出權）、管理費上限和收益分配等。

本文通過(guò)梳理廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)引導基金及有關(guān)區產(chǎn)業(yè)引導基金管理辦法及有關(guān)規定，就基金管理的如下內容進(jìn)行梳理，并就投資風(fēng)控實(shí)務(wù)要點(diǎn)進(jìn)行如下提示：

（一）投資運作模式：包括與產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)及優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)基金管理團隊合作設立產(chǎn)業(yè)子基金，以及直接投資于市區重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)企業(yè)的運作模式。

其中，若政府引導基金選擇產(chǎn)業(yè)基金管理團隊的，建議進(jìn)行如下盡職調查及風(fēng)險分析：團隊概況，包括團隊歷史沿革、團隊結構、受行政處罰情況、涉訴及仲裁情況、財務(wù)情況等；團隊管理基金情況：包括管理基金簡(jiǎn)介，行業(yè)情況等；團隊業(yè)績(jì)，包括團隊的人員組成及職責范圍、履歷、過(guò)往業(yè)績(jì)等；管理團隊投資決策機制，包括投決會(huì )和顧問(wèn)委員會(huì )架構及流程、議事規則、投資策略和退出方式等；擬合作投資項目情況，包括項目背景、基金要素（包括投資策略、退出方式、收益分配等）、儲備項目、其他社會(huì )資本來(lái)源等。

（二）申請引導基金投資的產(chǎn)業(yè)子基金及其管理團隊資格條件：

1.注冊地及組織形式要求，子基金募集規模及初創(chuàng )企業(yè)投資比例要求；

2.子基金出資時(shí)限及出資形式要求；

3.廈門(mén)市各級政府參股比例要求及避免成為國有基金的要求，社會(huì )資金出資人條件，私募方式募集要求；

4.存續期規定及延長(cháng)限制；

5.投資地域及總額要求，產(chǎn)業(yè)投資比例要求等；

6.管理團隊的資格要求，包括團隊人數、投資經(jīng)驗及成功案例、招商引資能力，參股或人繳子基金比例要求、投決風(fēng)控及財務(wù)制度等；

7.關(guān)鍵人士鎖定條款。

（三）引導基金退出要求：政府出資部分可采取上市、股權轉讓、企業(yè)回購、根據協(xié)議約定等方式退出，并具備“強制退出權”，其中規定基本上與《暫行管理辦法》相符。

（四）激勵機制：在市、區舊有的基金管理辦法中均規定有讓利政策，即產(chǎn)業(yè)子基金在清算時(shí)，如政府引導基金完成了投資特地地域目標企業(yè)的前提下，投資特定地域目標企業(yè)退出收益中歸屬于引導基金的收益，可部分讓利予其他出資人或基金管理團隊。

但在最新版本的管理辦法或補充通知中，均已刪除（或即將刪除）該等讓利政策。

（五）禁止投資領(lǐng)域及閑置資金的使用：以廈門(mén)市產(chǎn)業(yè)投資基金為例，其在《暫行管理辦法》的基礎上增加了不得從事“明股實(shí)債等變相增加政府債務(wù)的行為”；而以集美區產(chǎn)業(yè)引導基金為例，其在《指導意見(jiàn)》的基礎上規定了引導基金禁止投資的領(lǐng)域，以及閑置資金的使用，僅能用于存放銀行或購買(mǎi)國債等符合國家有關(guān)規定的金融產(chǎn)品。

（六）從風(fēng)控實(shí)務(wù)的角度，不僅要根據有關(guān)監管規定及基金管理辦法對基金方案、基金管理機構及管理團隊進(jìn)行合規性審查，政府引導基金（通常作為有限合伙型基金的LP）還應在合伙協(xié)議中爭取參與“合伙事務(wù)執行”，我們提示有如下方式：

1.參與投決會(huì )：對基金投資事項享有決策權限；

2.參與合伙人會(huì )議：對部分事項享有決策權限；

3.設置基金觀(guān)察員：觀(guān)察員對部分事項享有決策權限；

4.設置咨詢(xún)委員會(huì )委員：對部分事項享有決策權限。

另外，在政府引導基金不敢于參股子資金投資項目的市場(chǎng)化決策的同時(shí)，政府引導基金應爭取在基金合伙協(xié)議中約定所參股子基金及產(chǎn)業(yè)企業(yè)違法、違規和偏離合伙協(xié)議約定、政策導向的情況下，政府引導基金可按照協(xié)議約定，行使一票否決權。