作者：任莊主

來(lái)源：國行投研室（ID：jinrongjianghu123123）

雖然2021年6月4日的土地使用權出讓收入劃轉稅務(wù)部門(mén)征收（詳情參見(jiàn)土地出讓收入劃轉稅務(wù)部門(mén)征收，如何正確理解？）引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注，但是如果僅止于此顯然不夠（這三份文件所提出的政策導向并非突發(fā)而至），我們需要拉長(cháng)期限來(lái)探究中國土地金融制度演變的過(guò)程。正如《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》（2020年9月23日發(fā)布）所指出的“長(cháng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮化快速發(fā)展”，過(guò)去四十余年的時(shí)間里，土地金融制度變革是中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟發(fā)展奇跡最為主要的貢獻力量。而在新一輪土地制度變革的過(guò)程中，農村集體土地用途轉換、建設用地與城市群擴容、戶(hù)籍制度改革仍將會(huì )繼續成為中國經(jīng)濟發(fā)展的最主要推動(dòng)力量，但一些微妙的變化也在悄悄發(fā)生著(zhù)，值得持續關(guān)注。

一、一些基本問(wèn)題的說(shuō)明

（一）我國經(jīng)濟發(fā)展的基本過(guò)程簡(jiǎn)述

具體分析之前，我們先看一下改革開(kāi)放以來(lái)我國經(jīng)濟發(fā)展的基本過(guò)程。

1、四十余年的時(shí)間里，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)從1978年的3678.70億元增至2020年的101.60萬(wàn)億元（年均名義經(jīng)濟增速高達14.32%），工業(yè)增加值從1978年的1621.40億元增加至2019年的31.31萬(wàn)億元（年均名義經(jīng)濟增速高達13.40%）。

2、城鎮化率從1978年的17.90%相繼提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，七次普查人口數據（詳情參見(jiàn)七普人口數據揭示出哪些重要信息？）顯示2020年我國的城鎮人口達到90199萬(wàn)人，城鎮化率已達到63.89%，居住在鄉村的人口則由1995年的8.60億人降至5.10億人。同時(shí)與2010年相比，城鎮人口增加23642萬(wàn)人，鄉村人口減少16436萬(wàn)人，城鎮人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn)。

顯然四十余年的歷史進(jìn)程中，3.50億鄉村人口離開(kāi)鄉村參與了中國的城市化與工業(yè)化進(jìn)程，并伴隨著(zhù)土地金融制度的崛起。但是與發(fā)達經(jīng)濟體相比，這一過(guò)程并未結束，我國的城鎮化率仍有不少差距，未來(lái)仍有較大提升空間。

同時(shí)根據發(fā)改委披露的數據，目前我國共有2.20億已成為城鎮常住人口但尚未落戶(hù)城市的農業(yè)轉移人口，其中65%分布在地級以上城市，基本上是大城市。

3、2008年與2017年我國農用地面積分別為6.57萬(wàn)公頃與6.40萬(wàn)公頃（呈逐步下降態(tài)勢、且2008年以來(lái)下降趨勢最為明顯），我國2003年、2008年與2017年建設用地面積分別為3106.47公頃、3305.78公頃與3957.41公頃（呈逐步上升態(tài)勢、且2008年以來(lái)上升趨勢最為明顯）。

以上數據表明我國在四十余年的時(shí)間里所實(shí)現的增長(cháng)確為奇跡，本質(zhì)上來(lái)看可以將其歸為改革開(kāi)放四十年以來(lái)的經(jīng)濟權利不斷放開(kāi)及經(jīng)濟活力不斷釋放的過(guò)程，即要素權利放開(kāi)、土地資本化進(jìn)程加快、人口紅利逐步延伸，可以說(shuō)正是要素管制的不斷放開(kāi)才造就了中國獨特的“土地財政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式，當然其蘊含的風(fēng)險也在逐步上升，并開(kāi)始成為政策部門(mén)的主要考量。

（二）土地制度變革的重要性：資本積累

1、考慮到目前我國城鎮人口已經(jīng)超過(guò)9億，同時(shí)未來(lái)十年內城鎮化率超過(guò)70%甚至75%應該是非常有想象空間的。這意味著(zhù)中國的城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)、城市群地域的擴容均需要通過(guò)土地資本化（即土地制度約束的放開(kāi)）來(lái)支撐。因此我們可以說(shuō)，中國的土地制度變革與工業(yè)化進(jìn)程、城市群建設、農村剩余勞動(dòng)力轉移、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系是互為犄角的。

2、和勞動(dòng)、資本、技術(shù)等一樣，土地本身是生產(chǎn)要素，土地制度變革的本質(zhì)正是在于將土地的資本屬性與制度約束進(jìn)一步釋放。學(xué)過(guò)經(jīng)濟學(xué)的人可能知道，古典經(jīng)濟學(xué)將土地視為“財富之母”，而工業(yè)革命正是通過(guò)圈地運動(dòng)開(kāi)啟了轟轟烈烈的工業(yè)化進(jìn)程而完成了原始資本積累。不過(guò)由于新古典增長(cháng)理論認為土地邊際報酬遞減會(huì )制約經(jīng)濟的發(fā)展而在較長(cháng)時(shí)期內忽視了土地的重要性，并將更多的注意力集中在物質(zhì)資本、技術(shù)進(jìn)步、人力等因素上。

3、但是隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟轉變的過(guò)程中，土地的農用屬性逐漸削弱，其資本屬性和工業(yè)屬性逐步上升，未來(lái)在工業(yè)化完成后以及經(jīng)濟進(jìn)入穩態(tài)的發(fā)展通道中時(shí)，土地的資本屬性會(huì )再次下降，經(jīng)濟的增長(cháng)需要再次依賴(lài)技術(shù)進(jìn)步來(lái)突破瓶頸。因此土地的資本屬性本身是一個(gè)“倒U型”曲線(xiàn)，當然這是后話(huà)。

（三）中國土地制度的現有特征

中國的土地制度具有自身特征。

1、土地所有制、用途、權利的分離

即農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，且二者并不同權（即農村土地入市受到明顯約束），而城市土地的具體使用則由市縣級政府代表國務(wù)院決定（入市情況較好）。其中農用地轉為非農用地實(shí)行嚴格管制，任何單位和個(gè)人只能使用國有（城市）土地，即使用國有（城市）土地必須受制于地方政府。

2、土地管制的多重性

具體來(lái)看國家通過(guò)土地總體規劃以及年度計劃對土地用途進(jìn)行約束，地方政府則通過(guò)城市規劃對土地的邊界擴展進(jìn)行約束，而土地用途和功能則從屬于前面的所有制屬性。

3、土地所有權與使用權的分離

土地所有權與使用權可以分離，且使用權的資本化進(jìn)程、方式很大程度上由地方政府決定，這就決定了土地資本化與地產(chǎn)金融深化的過(guò)程與地方政府是撇不開(kāi)關(guān)系的，也即所謂的土地財政。

很顯然中國土地制度的變革實(shí)現上是為了突破上述第一個(gè)特征的約束，即不斷推動(dòng)土地用途由農業(yè)擴展至工業(yè)和城市領(lǐng)域，其最終結果是使地方政府代替農民集體成為土地的所有者，以實(shí)現土地在所有制和用途上的一元性。在土地資本化的過(guò)程中，亦可以通過(guò)土地與房產(chǎn)的抵押造就房地產(chǎn)金融，并反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加快土地的資本化進(jìn)程，而地方政府既可以土地解決自身財政困境，亦可以通過(guò)低成本的土地實(shí)現招商引資以推動(dòng)工業(yè)化，并進(jìn)而實(shí)現城市化或城市群化，最終達到實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)和推動(dòng)就業(yè)的目的。在這一過(guò)程中，土地財政與房地產(chǎn)金融制度會(huì )不斷自我強化，并使得地方政府和經(jīng)濟發(fā)展對其愈加依賴(lài)。

二、中國土地金融與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)變遷史

如前所述，經(jīng)濟發(fā)展一般會(huì )被定性為工業(yè)化和城市化進(jìn)程，而中國的發(fā)展模式則可以理解為是土地資本化屬性不斷加強、土地用途不斷從農業(yè)用途向工業(yè)和城市用途轉化、土地財政與房地產(chǎn)金融制度不斷加深的過(guò)程。整體上看，這一資本積累過(guò)程大致分為兩種，具體為工農產(chǎn)品剪刀差（即通過(guò)擠壓農業(yè)市場(chǎng)的剪刀差方式來(lái)支撐城市發(fā)展）、人口紅利（即通過(guò)推動(dòng)大量農村剩余勞動(dòng)力從農村和低效率的農業(yè)部門(mén)向城市和高效率工業(yè)服務(wù)部門(mén)轉移）。

（一）改革開(kāi)放之前：工農產(chǎn)品剪刀差支撐城市化和工業(yè)化

1949年3月召開(kāi)的中共中央七屆二中全會(huì )提出“我國將從農業(yè)國向工業(yè)國轉變”的國家工業(yè)化戰略，但是工業(yè)化需要有一定的資本積累方可支撐并向前推進(jìn)。當時(shí)的做法主要是通過(guò)工農剪刀差的形式完成了工業(yè)化的資本積累，即充分發(fā)揮農業(yè)集體化制度和國家統購統銷(xiāo)制度，從農村低價(jià)收購農產(chǎn)品，來(lái)支撐國家建設。這一時(shí)期，土地制度的作用并沒(méi)有發(fā)揮，而在1978年以前國家征地制度基本上也一直處于停滯狀態(tài)。例如1958年1月6日國務(wù)院發(fā)布的《國家建設征用土地辦法（修正）》，特別強調要節約用地并提高審批權限，以控制“多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現象”。

根據統計，1951-1978年期間，農民向國家繳納了978億元的農業(yè)稅，并以工農業(yè)產(chǎn)品剪刀差的形式向國家提供了5100億元的建設資金，要知道這一時(shí)期國家對農業(yè)的投資僅為1763億元，因此在1951-1978年期間農民通過(guò)工農產(chǎn)品剪刀差的形式為國家工業(yè)化提供了將近4500億元的原始資本積累，要知道1952年與1978年我國的經(jīng)濟總量才分別為679.10億元和3678.70億元。

（二）1978-1994年：土地兩權分立，中國土地制度改革的大幕正式拉開(kāi)

1978年后，改革開(kāi)放的大幕正式拉開(kāi)，不過(guò)和之前將近三十年的工業(yè)化進(jìn)程相比，當時(shí)的工業(yè)化進(jìn)程有了一些新的思路，即通過(guò)釋放人口紅利和加快土地資本化進(jìn)程，來(lái)推動(dòng)基于鄉鎮企業(yè)的鄉村工業(yè)化和園區工業(yè)化進(jìn)程，當然這兩個(gè)新思路均是當時(shí)環(huán)境下的無(wú)奈選擇，卻又無(wú)疑符合且引領(lǐng)著(zhù)方向。

這一時(shí)期地方政府既放開(kāi)了農民手腳，允許農民利用集合土地辦工業(yè)，并推出各項政策（如貸款責任擔保等）支持鄉鎮企業(yè)發(fā)展；同時(shí)亦充分借鑒鄉鎮企業(yè)的經(jīng)驗，通過(guò)園區低價(jià)供地來(lái)招商引資并推動(dòng)基礎設施建設（國家也通過(guò)財政承包責任制來(lái)提高地方政府的積極性等）。

1、釋放農村勞動(dòng)力和緩解基層財政壓力，允許農村集體用地辦鄉鎮企業(yè)

20世紀80年代包產(chǎn)到戶(hù)制度使得大量農村剩余勞動(dòng)力得以解放，但受制于城市體制的封鎖和國有企業(yè)體制的低效，這些勞動(dòng)力只能聚集于鄉村，為此國家開(kāi)始嘗試向農民放開(kāi)集體土地由農業(yè)轉向工業(yè)用途的權利（即農業(yè)用地由僅為城市提供低價(jià)糧食到可以開(kāi)辦小鋼鐵、小煤礦、小機械、小水泥和小化肥等五小工業(yè)），并逐步形成所謂的鄉鎮企業(yè)群體（造就了蘇南和浙北獨特的經(jīng)濟發(fā)展模式）。

這一過(guò)程實(shí)際上是農村集體用地用途的放開(kāi)，即允許農村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。據統計，在1981-1994年期間，鄉鎮企業(yè)職工數從不到3000萬(wàn)人增加至11329.97萬(wàn)人，而1992年時(shí)鄉鎮企業(yè)創(chuàng )造的產(chǎn)值已占到全部工業(yè)增加值的1/3，不僅有效吸納了大量農村剩余勞動(dòng)力，還解決了基層財政所面臨的困境。

2、擴大地方政府權限，允許國有（城市）土地辦園區工業(yè)

另外一個(gè)工業(yè)化的思路是放開(kāi)地方政府的權限，即允許在城市土地上劃出一片區域，并實(shí)行特殊的政策來(lái)吸引外資、引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)。于是掌握著(zhù)城市土地控制權的各層級地方政府開(kāi)始大量批設各類(lèi)園區和工業(yè)區。這一時(shí)期的土地制度變革有其自身的政策環(huán)境支撐。

（1）1979年7月國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》意味著(zhù)城市土地所有權與使用權開(kāi)始有所分離（即中方企業(yè)可以以場(chǎng)地使用權作為股權出資或象征性地收取場(chǎng)地使用費的形式設立中外合資企業(yè)等）；

（2）1982年12月的《憲法》則規定“城土地使用權可以依法轉讓”；

（3）1988年12月修訂的《土地管理法》明確國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓?zhuān)酥局?zhù)土地所有權與使用權的正式分離）；

（4）1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》明確規定土地使用權可以采用協(xié)議、招標和拍賣(mài)三種方式。

因此可以說(shuō)20世紀80年代正是中國土地制度開(kāi)始真正變革的起點(diǎn)，而國有和集體土地的使用權可以轉讓以及如何轉讓機制的形成正是始于此。具體來(lái)看，1987年4月國務(wù)院提出使用權可以有償轉讓?zhuān)煌?月，深圳出讓一塊5千多平方米、使用期限為50年的土地使用權；同年11月國務(wù)院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門(mén)、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)；同年11月26日，深圳公開(kāi)拍賣(mài)一塊國有土地的使用權。

（三）1994-2002年：土地制度改革支撐工業(yè)化和城市化的進(jìn)程開(kāi)啟

1、大背景：分稅制改革、《預算法》和《擔保法》影響深遠

這期間有三份政策文件影響深遠，它們不僅限制了地方政府的融資渠道和財政收入的來(lái)源，也改變了地方政府推動(dòng)工業(yè)化和城市化的具體模式。

具體來(lái)看，1993年11月十四屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》明確推出分稅制改革（將城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅等全部劃歸地方政府）。1994年3月的《預算法》規定，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)、不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保以及地方政府不能發(fā)行地方政府債券。而1995年6月30日 發(fā)布的《擔保法》規定國家機關(guān)不得為保證人。以上政策一方面限制了地方政府的財源，另一方面也加速了土地財政的進(jìn)程。

2、土地有償使用制度和房地產(chǎn)金融制度開(kāi)啟，土地財政制度若隱若現

以上三份政策文件限制了地方政府的融資渠道和財政收入來(lái)源，導致地方政府將重點(diǎn)由農村和鄉鎮企業(yè)，轉向城市化和工業(yè)化進(jìn)程，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工業(yè)園區數量大量增加（最高峰時(shí)甚至高達6866家），而致力于解決農村勞動(dòng)力和基層財政壓力的鄉鎮企業(yè)則逐漸冷卻，園區和工業(yè)區成為主導模式。特別是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了兩點(diǎn)具有深遠意義的變革：

（1）將農村集體土地轉換為非農用途限制在鄉鎮企業(yè)，且由地方政府把控。

（2）實(shí)行國有土地有償使用制度，即市縣級政府以協(xié)議、招標、拍賣(mài)方式將一定年限內的國有土地使用權出讓給土地使用者，并由土地使用者向市縣級政府支持土地使用權出讓金。

以上變革后，國有土地的有償使用比重逐步提升、劃撥用地的比重相應下降，而地方政府也刻意壓低工業(yè)用地價(jià)格，并通過(guò)低價(jià)供地來(lái)進(jìn)一步加大招商引資和基礎設施建設力度，以此獲得大量土地出讓收入的同時(shí)，還有效推動(dòng)了城市化進(jìn)程，并同步增加了城市化過(guò)程中的稅收。同時(shí)1998年7月3日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)（1998）23號）明確要求從1998年下半年開(kāi)始，全國停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，并全面推行住房公積金制度。在這些政策文件配合下，園區工業(yè)化和城市化以及房地產(chǎn)金融制度的建立為地方政府帶來(lái)了非?？捎^(guān)的財政收入。

（四）2003-2016年：“土地財政+房地產(chǎn)金融”格局逐步形成并愈發(fā)深化

1、背景：園區狂熱急剎車(chē)，人口流動(dòng)明顯加速

這一時(shí)期的特征是農民工在鄉村和城市之間、一般就業(yè)人員在城市與城市之間穿梭，流動(dòng)性明顯加速，而中國的城市化率也在逐步提升、城市覆蓋面積不斷擴大。與此同時(shí)，在開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區各種狂熱之后，2003年7月30日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區、加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號）開(kāi)始對其進(jìn)行整頓，開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園區數量最終由近6900家降至1568家。不過(guò)好在此時(shí)土地“招拍掛”制度和房地產(chǎn)金融制度正式形成。

2、通過(guò)放開(kāi)土地政策約束，搭建地方政府完整的資金鏈

一直以來(lái)，政策層面均在不斷提升土地資本化的程度，放開(kāi)地方政府通過(guò)土地搞建設的政策約束，并以此推動(dòng)城市化進(jìn)程，以吸納農村轉型到城市的勞動(dòng)力。

這背后的邏輯在于一個(gè)完整的“上游+中游+下游”資金循環(huán)鏈搭建。

（1）上游為通過(guò)政府出讓土地收入并以大量土地儲備（始于1996年）和各類(lèi)政府融資平臺（始于1998年）為基礎從銀行體系大量金融支持。

（2）中游則以此為基礎提供大量基礎設施建設和房地產(chǎn)一級市場(chǎng)配套設施。

（3）下游則是通過(guò)住房金融制度來(lái)刺激房地產(chǎn)二級市場(chǎng)和住房消費信貸的發(fā)展來(lái)消化或者說(shuō)接盤(pán)基礎設施建設所帶來(lái)的產(chǎn)能。

最終下游可以反過(guò)來(lái)進(jìn)一步提升地方政府通過(guò)上游拓展財政收入的動(dòng)力，如此循環(huán)便是“土地財政+房地產(chǎn)金融”的完美結合。

3、2008年“四萬(wàn)億”計劃后，土地與基建債務(wù)融資滾動(dòng)前行

2008年“四萬(wàn)億”刺激計劃后，政策層面開(kāi)始以加大貨幣財政寬松和土地投放力度來(lái)予以支撐。地方政府開(kāi)始將大量土地注入各類(lèi)融資平臺進(jìn)行項目融資。特別是2009年3月央行與銀監會(huì )聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》進(jìn)一步提高了地方政府舉債的積極性。而在2008-2016年這一時(shí)期，地方政府工業(yè)化和城市化的資金來(lái)源更多依賴(lài)于土地質(zhì)押融資，土地不僅成為推動(dòng)基礎設施建設的重要載體，更成為了后者的主要融資工具。同時(shí)由于土地融資導致實(shí)體經(jīng)濟的空心化也使得資金的提供方（即銀行等金融機構）與地方政府融資的捆綁關(guān)系更為緊密，而地方政府對土地出讓收入的依賴(lài)性也越來(lái)越強，后者甚至成為維持地方政府債務(wù)正常運轉的主要保障。

雖然這一時(shí)期土地供應大幅增加，但城鄉之間的二元性以及大城市病現象卻更為突出，為此中國土地制度再次進(jìn)入新一輪變革進(jìn)程，即通過(guò)擴大農村集體土地用途轉換來(lái)擴大建設用地供應，并以此為基礎推動(dòng)城市群而非單個(gè)城市的發(fā)展。

（五）2005年以來(lái)，房市幾經(jīng)調控、問(wèn)題癥結均未解決

和土地制度變革相配套，房地產(chǎn)金融制度的推進(jìn)同樣不可忽略。1981年開(kāi)始，深圳和廣州開(kāi)始試點(diǎn)商品房開(kāi)發(fā)；1984年廣東與重慶兩地開(kāi)始征收土地使用費；1984年《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)標準和代碼》首次將房地產(chǎn)列為獨立的行業(yè)；1988年2月25日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》；1989年北京首次公開(kāi)出售了商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地產(chǎn)金融體制正式形成。

在這一時(shí)期，房?jì)r(jià)接連攀升，并造成以海南房地產(chǎn)泡沫為代表的事件，風(fēng)險隱患急劇上升，而這也是當時(shí)全國房地產(chǎn)景象的真實(shí)寫(xiě)照。不過(guò)從2005年開(kāi)始，國務(wù)院便開(kāi)始將穩定房?jì)r(jià)作為政策制定的主要出發(fā)點(diǎn)，相繼發(fā)布了一系列文件，但問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。

三、當前及未來(lái)：頂層設計與具體實(shí)踐正在逐步發(fā)生深刻變化

（一）2013年以來(lái)逐步完成頂層設計，致力于變革“土地金融”固有模式

雖然近年來(lái)地產(chǎn)調控政策很頻繁，但是“土地財政+房地產(chǎn)金融”的債務(wù)模式已經(jīng)非常牢固，而解決這一困境需要更深層次的機制設計與戰略運作，實(shí)際上2013年以來(lái)國家高層便一直在嘗試通過(guò)頂層設計來(lái)改變上述固有模式。具體看，

1、現在市場(chǎng)上多認為2020年4月9日發(fā)布的《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》和國家發(fā)改委發(fā)布的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規劃〔2020〕532號）具有深遠意義，但實(shí)際上這兩份文件并非突然而至，其所提及的政策導向最早可追溯至2013年的十八屆三中全會(huì )及其隨后發(fā)布的一系列政策文件，亦可以將其理解為變革“土地財政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式的頂層設計，而在當前新的國內外形勢下，步伐明顯有所加快。

（1）2013年11月的十八屆三中全會(huì )《決定》便已強調“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，即允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)”。

（2）2013年的十八屆三中全會(huì )奠定了新一輪土地制度變革的政策依據，而2014年7月與2016年9月國務(wù)院相繼發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》和《推動(dòng)一億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》則作為配套政策給予支撐落實(shí)。

（3）2015年11月10日，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會(huì )議則提出“城市中國”需要系統布局，并將城中村改造、戶(hù)籍制度改革，農民工市民化等問(wèn)題作為下一階段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作會(huì )議時(shí)隔37年再次召開(kāi)。

（4）2017年1月30日，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》。

2、2013年以來(lái)政策層面的另一重點(diǎn)是進(jìn)行房地產(chǎn)長(cháng)效機制建設（詳情參見(jiàn)如何理解頻頻出臺的地產(chǎn)新政？），此事項在政治局會(huì )議、中央經(jīng)濟工作會(huì )議等高層會(huì )議中頻繁出現?？紤]到十四五規劃（全面剖析《十四五規劃和2035年遠景目標綱要》）、2020年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議（詳情參見(jiàn)中央經(jīng)濟工作會(huì )議釋放哪些重大信號？）和2021年政府工作報告（詳情參見(jiàn)全面剖析2021年政府工作報告十大重點(diǎn)）均未再提及“房地產(chǎn)長(cháng)效機制”表述，這表明房地產(chǎn)長(cháng)效機制應已基本確立，現在只是實(shí)施階段。

房地產(chǎn)長(cháng)效機制具體是指綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等五種手段（包括2020年下半年以來(lái)相繼推出的三道紅線(xiàn)、房地產(chǎn)貸款集中度以及土地集中供給制度等），規范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。其中，三道紅線(xiàn)、房地產(chǎn)貸款集中度制度以及經(jīng)營(yíng)用途貸款政策可被視為金融手段，住房和土地聯(lián)動(dòng)機制則可被視為土地制度，而契稅、房地產(chǎn)稅則可被視為財稅手段等。顯然，房地產(chǎn)金融調控基本上顯然已經(jīng)成為房地產(chǎn)長(cháng)效機制的主體。

3、2018年2月28日和2018年7月20日分別發(fā)布的《關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》和《國稅地稅征管體制改革方案》明確“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，并要求合理確定非稅收入征管職責劃轉至稅務(wù)部門(mén)的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批”。而與之相對應，2021年6月4日四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的19號文（參見(jiàn)土地出讓收入劃轉稅務(wù)部門(mén)征收，如何正確理解？）便是具體實(shí)踐。

4、2019年4月，《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》和修訂后的《城鄉規劃法》發(fā)布。同年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2019〕34號），土地二級市場(chǎng)進(jìn)入規范發(fā)展新階段。同年8月，《土地管理法》修正案經(jīng)審議通過(guò)（2020年正式實(shí)施），明確以縮小土地征收范圍、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市為標志，以“擴權賦能”為基本取向的農村土地制度改革取得重大突破。

5、2020年3月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權和委托用地審批權的決定》，明確規定（1）將國務(wù)院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項以及試點(diǎn)將永久基本農田轉為建設用地和國務(wù)院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準；（2）首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。

（二）頂層設計轉向具體實(shí)踐：2020年以來(lái)相關(guān)政策密集推出并施行

變革“土地金融”的頂層設計之外，相關(guān)政策亦密集發(fā)布并逐步施行，其中與土地金融相伴而生的房地產(chǎn)金融是重中之重。

1、2015-2018年：首提“購租并舉”、“房地不炒”和“三穩”

2015-2018年期間，房地產(chǎn)的政策導向與頂層設計思路逐步明確。

（1）2015年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議在提出房地產(chǎn)去庫存的同時(shí)，首次提出“以滿(mǎn)足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶(hù)籍人口”。

（2）2016年3月的《政府工作報》明確提出“因城施策”的理念，隨后“因地制宜、因城施策、分類(lèi)調控”便成為主要思路，各地紛紛根據自己的實(shí)際情況而出臺紛繁各異的政策。

（3）2016年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議則首次提出“房住不炒”的政治定位，正式確立了房地產(chǎn)領(lǐng)域的政策基調。

（4）2017年提出地方政府主體責任機制，2018年則正式提出“三穩”理念。

2、2019年以來(lái)：“去金融化去泡沫化”的地產(chǎn)金融約束機制逐步確立

（1）2019年6月13日銀保監會(huì )主席在陸家嘴論壇上提示房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險，算是正式拉開(kāi)了房地產(chǎn)金融嚴監管大棒的序幕，隨后房地產(chǎn)政策監管信息便主要體現在房地產(chǎn)信托融資、房企境外發(fā)債等方面。例如，

2019年7月9日發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于對房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行外債申請備案登記有關(guān)要求的通知》（發(fā)改辦外資〔2019〕778號）明確“房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)行外債只能用于置換未來(lái)一年內到期的中長(cháng)期境外債務(wù)”。

（2）經(jīng)歷疫情期間的政策反復后，2020年7月的房地產(chǎn)工作座談會(huì )成為近期一系列地產(chǎn)新政策出臺的重要風(fēng)向標，亦使得2019年的地產(chǎn)金融嚴監管新政邏輯在2020年下半年得以延續。正如2021年6月1日銀保監會(huì )所披露的，2020年以來(lái)地方銀保監局配合各地政府統計出臺了130多項房地產(chǎn)調控措施，其目的便在于推動(dòng)房地產(chǎn)去金融化去泡沫化，化解這個(gè)最大灰犀牛的潛在風(fēng)險。

（3）諸如2020年8月的交易商協(xié)會(huì )和北金所新政、2020年8月的央行“345”規則、2020年12月的“解決大城市住房問(wèn)題”、2020年12月的“房地產(chǎn)貸款集中度制度”、“土地集中供應制度”以及2021年3月的“經(jīng)營(yíng)貸款管控制度”等也是在這一背景下密集出臺，旨在從開(kāi)發(fā)貸、按揭貸、經(jīng)營(yíng)貸以及地產(chǎn)企業(yè)自身債務(wù)情況等方面開(kāi)展房地產(chǎn)金融調控（詳情參見(jiàn)如何理解頻頻出臺的地產(chǎn)新政？）。

（4）對地產(chǎn)企業(yè)與金融機構實(shí)施名單制管理。通過(guò)三道紅線(xiàn)和房地產(chǎn)貸款集中度制度，監管部門(mén)和地方政府還可以對金融機構與地產(chǎn)企業(yè)實(shí)施名單制管理，對于不符合政策導向的金融機構以及不符合要求的地產(chǎn)企業(yè)采取異常措施，從而對地產(chǎn)金融形成高壓態(tài)勢。

例如，2021年6月1日銀保監會(huì )表示將對中小金融機構實(shí)施名單制管理（詳情參見(jiàn)銀保監會(huì )重磅發(fā)聲）。又比如，2021年6月7日成都市出臺的《關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與我市商品房建設用地競買(mǎi)的主體資格審查辦法（試行）》明確“對參與成都市行政區域內商品房建設用地競買(mǎi)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，都將由市級相關(guān)部門(mén)對其主體資格實(shí)施動(dòng)態(tài)審查，其中同踩‘三道紅線(xiàn)’的開(kāi)發(fā)企業(yè)和發(fā)生嚴重失信情形的開(kāi)發(fā)企業(yè)將被納入競買(mǎi)資格限制名單”。

3、房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍可能會(huì )逐步擴大

2021年5月11日，財政部、全國人大常委會(huì )預算工委、住建部以及稅務(wù)總局負責同志在京主持召開(kāi)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì )，聽(tīng)取部分城市人民政府負責同志及部分專(zhuān)家學(xué)者對房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，這可能意味著(zhù)除上海和重慶外，房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍有望擴大，一些熱點(diǎn)城市可能會(huì )被納入其中。

實(shí)際上早在2011年1月28，上海和重慶兩地便開(kāi)始試點(diǎn)房產(chǎn)稅（2013年5月24日曾表態(tài)試點(diǎn)范圍要進(jìn)行擴容）。其中上海只對新購住房征稅，不涉及存量住房，稅率分為0.40%和0.60%兩檔；而重慶只對獨棟別墅、高檔住房和多套房征稅，稅率有0.5%、1%、1.2%三檔。

（三）變革土地財政機制，致力于解決地方隱性債務(wù)

地方隱性債務(wù)的承載主體是城投平臺，而在其中起到關(guān)鍵作用的則是所謂土地財政機制（數據上體現為地方財政對土地出讓金的依賴(lài)）。因此，除強化地產(chǎn)金融約束機制外，變革土地財政機制亦是致力于解決地方隱性債務(wù)的必要路徑。

1、嚴格限制土地出讓金的使用范圍，壓降土地出讓金用于償債的比例

（1）傳統來(lái)看，土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出?？梢钥闯?，其中的土地開(kāi)發(fā)支出、城市建設支出部分便成為地方隱性債務(wù)的主要來(lái)源，為此通過(guò)嚴格限制土地出讓收入的使用范圍能夠在一定程度上起到作用，除通過(guò)將土地出讓使用限制在專(zhuān)項債還本付息、注資中小金融機構等方面外，還包括提高支農比例等。

例如，2020年9月23日發(fā)布的《關(guān)于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉村振興的意見(jiàn)》明確“確保土地出讓收入用于支持鄉村振興的力度不斷增強，為實(shí)施鄉村振興戰略建立穩定可靠的資金來(lái)源……從‘十四五’第一年開(kāi)始，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例；到‘十四五’期末，以?。ㄗ灾螀^、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業(yè)農村比例達到50%以上”。

（2）不過(guò)上述文件所提出的政策導向并不新穎，實(shí)際上2006年12月31日財政部、國土資源部和央行聯(lián)合發(fā)布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（財綜（2006）68號）便已提出“土地出讓收入的使用要重點(diǎn)向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農村基礎設施建設的比重”，。這種情況下，考慮到支農的比例逐步提升、征求和拆遷補償支出比例保持基本穩定，那么土地開(kāi)發(fā)支出和城市建設支出的比例勢必會(huì )有所下降，從而在一定程度上限制了土地出讓金用于償還政府債務(wù)的空間。

2、降低地方政府的自由裁量權，精細化、精確化管理土地出讓收入

2021年6月4日，財政部、國土資源部、國稅總局和央行聯(lián)合發(fā)布的19號文便是為了通過(guò)將土地出讓收入的征收部門(mén)由自然資源部（原國土資源部）劃轉至稅務(wù)部門(mén)，來(lái)規范土地出讓收入的收繳（如拖欠、漏繳、先征后返等），降低地方政府的自由裁量權，以精細化、精確化管理土地出讓收入。

畢竟相較于稅務(wù)部門(mén)征收體系更為規范和完善、也更透明，可以在一定程度上防止和規避地方政府濫用土地出讓金這類(lèi)非稅收入，壓低地方政府對土地出讓收入的自由支配權，以提高土地出讓收入的使用效率和強化使用的政策導向。

3、推動(dòng)城投平臺轉型，化解隱性債務(wù)

2020年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確提出本輪隱性債務(wù)化解的大方向（詳情參見(jiàn)中央經(jīng)濟工作會(huì )議釋放哪些重大信號？），2021年以來(lái)化解地方隱性債務(wù)以及強化土地金融約束機制便成為各相關(guān)部門(mén)的主要政策導向（詳情參見(jiàn)2021年財政方向確定），其中比較重要的一點(diǎn)便是推動(dòng)城投平臺轉型，使其由政府融資職能逐漸轉型為自負盈虧的普通地方國企。這里的要點(diǎn)便是剝離城投平臺與地方政府之間的關(guān)系，弱化或消除市場(chǎng)對城投平臺的剛兌預期。

四、新一輪土地金融制度變革的可能影響

大致體現在以下幾個(gè)方面：

（一）人地掛鉤的制度變革更加明確（即戶(hù)籍制度改革與農村集體土地制度改革同步進(jìn)行），在推動(dòng)城鎮或城市常住人口落戶(hù)的同時(shí)，同步推進(jìn)農村集體土地用途向建設用途轉換。

（二）城市和城市群的邊界會(huì )逐步向外延伸，中心城市的帶動(dòng)作用會(huì )顯著(zhù)加強，城市圈或都市圈的重要性會(huì )進(jìn)一步突出，而政策資源、人口、資金、技術(shù)等也會(huì )向其傾斜。與此同時(shí)土地開(kāi)發(fā)的力度也會(huì )進(jìn)一步向城市群或城市郊區等擴展，以增強中心城市的輻射力，帶動(dòng)周邊地區的發(fā)展，并為中心城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉移、疏解人口壓力提供條件。

（三）地方政府對建設用地的自主掌控力度會(huì )增強，但對土地出讓收入的掌控力度則會(huì )有所削弱，這樣一種矛盾使得地方政府更有動(dòng)力集中于城中村建設、舊城改造、舊村改造、新城與新區建設等更新類(lèi)項目，以提升各環(huán)節的稅收來(lái)源，畢竟城市更新項目涉及到的應稅環(huán)節還是比較多，在土地供給有限、土地出讓收入支撐力度不夠的情況下，地方政府是有動(dòng)力這么做的。

（四）土地出讓金的一定比例需要投入到鄉村振興建設中，同時(shí)土地出讓收入亦是地方財源的強力支撐，因此盡管土地出讓收入受限于可開(kāi)發(fā)土地減少而增長(cháng)有可能放緩，但為保持鄉村建設資金來(lái)源的穩定性和保證地方財力的可持續性，我們認為穩步增長(cháng)的態(tài)勢應有基本保障，土地出讓收入不會(huì )因征收部門(mén)的變革而大幅縮減，只會(huì )更加規范。

（五）新一輪土地金融制度變革的過(guò)程中，地方政府對土地出讓收入的自由支配權明顯被削弱，這意味著(zhù)地方政府調動(dòng)資源以支撐轄內城投企業(yè)的能力會(huì )受到一定程度上的影響，而城投企業(yè)與開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金鏈可能會(huì )有一定程度緊張，當然這種緊張更大程度是因金融政策層面所致。

（六）現在的地方政府與市場(chǎng)均是矛盾的，市場(chǎng)普遍擔心土地出讓收入對支撐地方政府債務(wù)的力度在不斷減弱，地方政府在糾結如何才能為支撐債務(wù)存續下去而進(jìn)行開(kāi)源節流并不斷釋放出剛兌信號。我們認為，除房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍擴容、消費稅征收范圍擴容以及征收資源稅來(lái)擴大地方財力外，充分調動(dòng)并利用轄區內金融機構來(lái)化解或支撐地區債務(wù)亦是比較明確的路徑。我們理解政策層面不斷強調地方金融機構本地化的背景之一，恰恰是希望地方金融機構將更多的資金投向本地，以緩解地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟所面臨壓力。

（七）土地金融或土地財政帶來(lái)的政策變動(dòng)很受容易讓市場(chǎng)對地方政府債務(wù)的可持續性產(chǎn)生質(zhì)疑及憂(yōu)慮，特別是城投風(fēng)險。如果城投風(fēng)險要化解，那么總要有人承擔這一風(fēng)險，所謂誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱，要么是地方政府，要么是投資者，對此各類(lèi)投資者的監管部門(mén)對此可能心里也有桿秤，相信不會(huì )有監管部門(mén)愿意自己監管的金融機構承擔這一風(fēng)險，這里面存在很大的博弈空間。

（八）根據前財政部長(cháng)樓繼偉的提示，我國城投平臺主要分為兩類(lèi)，即SPV架構的融資平臺（主要承擔融資職能）和地方城投公司（負責集體土地的征收、城鎮國有土地置換用途后的土地一級開(kāi)發(fā)），政策導向來(lái)看前面一類(lèi)城投平臺是使其轉換成自負盈虧普通地方國企，第二類(lèi)地方城投公司則在中長(cháng)期內因土地的二元性這一特征還會(huì )繼續存在。其中第二類(lèi)城投公司仍將繼續從事著(zhù)土地一級開(kāi)發(fā)（開(kāi)發(fā)商不允許參與土地的一級開(kāi)發(fā)）和進(jìn)行相應的基礎設施建設，這些均需要債務(wù)資金的支撐。

因此，從這個(gè)角度來(lái)看，城投平臺轉型將是一段漫長(cháng)的道路，化解隱性債務(wù)更大程度上仍將以置換或剝離為主，這就意味著(zhù)土地金融或土地財政的問(wèn)題短中期內還無(wú)法眾根本上給予解決，市場(chǎng)暫不必憂(yōu)慮。

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原標題： 中國土地金融變遷史（2021年版）