一、出臺背景及立法目的

為解決央地監管權問(wèn)題，防范區域性金融風(fēng)險（區別于系統性金融風(fēng)險）規范監管行為，管控地方金融存在的各種亂象，例如線(xiàn)上非法集資、股權眾籌跑路、區域性資產(chǎn)交易中心亂批亂設等。2021年12月31日，為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟、防控金融風(fēng)險、深化金融改革的要求，明確地方金融監管職責，健全地方金融監管體制，提升地方金融監管效能，人民銀行會(huì )同有關(guān)方面經(jīng)過(guò)深入調研、反復論證，發(fā)布了《地方金融監督管理條例（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“草案”）。

草案在制度層面背景上，面臨著(zhù)“類(lèi)金融機構”監管頂層設計落定，行業(yè)上位法或將出臺的現狀。自2017年全國金融工作會(huì )議確定的金融監管體制后，小貸公司、融資擔保、融資租賃、保理公司等類(lèi)金融機構，均改由銀保監會(huì )制定相關(guān)監管規則并由?。▍^、市）人民政府及地方金融監督管理局負責監管，但至今行業(yè)上位法《非存款類(lèi)放貸組織條例》（“《非存條例》”）尚未出臺。鑒于監管將繼續側重互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險把控的趨勢以及目前非存款類(lèi)機構相關(guān)的下位配套法規或征求意見(jiàn)的陸續出臺，預計《非存條例》或在2022年初公布或征求意見(jiàn)，以此來(lái)完善我國多層次信貸市場(chǎng)法律法規體系，規范民間融資及加強金融消費者權益保護。

草案中第一條【立法目的】 為加強地方金融監督管理，規范監督管理行為，防范和化解區域性金融風(fēng)險，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展，制定本條例。

第二條【監管目標和原則】 地方金融監督管理應當堅持審慎監管和行為監管并重，促進(jìn)地方金融組織合法、穩健經(jīng)營(yíng)，避免干預地方金融組織自主經(jīng)營(yíng)和金融資源市場(chǎng)化配置，維護屬地金融穩定，守住不發(fā)生區域性金融風(fēng)險的底線(xiàn)。

據此，本草案的立法目的為防范和化解區域性金融風(fēng)險，促進(jìn)地方金融健康發(fā)展。

二、草案通過(guò)后的法律位階

根據《行政法規制定程序條例（2017修訂）》第五條的規定：

行政法規的名稱(chēng)一般稱(chēng)“條例”，也可以稱(chēng)“規定”、“辦法”等，國務(wù)院根據全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )的授權決定制定的行政法規，稱(chēng)“暫行條例”或者“暫行規定”。

國務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府制定的規章不得稱(chēng)“條例”。

《立法法》第67條行政法規由國務(wù)院有關(guān)部門(mén)或國務(wù)院法制辦負責起草。之所以由中國人民銀行負責起草，原因在于根據2018年全國人大通過(guò)的《國務(wù)院機構改革方案2018》“將中國銀行業(yè)監督管理委員會(huì )和中國保險監督管理委員會(huì )擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行?！?/p>

綜上，草案的位階層級為行政法規。

三、草案主要內容

《草案》共五章四十條，按照“中央統一規則、地方實(shí)施監管，誰(shuí)審批、誰(shuí)監管、誰(shuí)擔責”的原則，將地方各類(lèi)金融業(yè)務(wù)納入統一監管框架，強化地方金融風(fēng)險防范化解和處置。具體內容主要包括：

其中，草案將小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場(chǎng)、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方AMC等地方金融組織納入統一監管框架，按照“中央統一規則、地方實(shí)施監管，誰(shuí)審批、誰(shuí)監管、誰(shuí)擔責”的原則，將地方各類(lèi)金融業(yè)態(tài)納入統一監管框架，強化地方金融風(fēng)險防范化解和處置。對于“中央統一規則、地方實(shí)施監管”的監管原則并非首次提及，除草案外，七類(lèi)地方金融組織均有各自的監管規定，本草案與其他不同層級的監管規定之間是一般法和特別法的關(guān)系。此前對各地方金融組織的具體監管文件均遵循這一原則，我們總結如圖表所示。

對各地方金融組織的具體監管文件

四、熱點(diǎn)問(wèn)題——關(guān)于地方金融機構的跨區域經(jīng)營(yíng)

草案當中爭議最大的問(wèn)題是：地方金融機構能否跨區域經(jīng)營(yíng)。

例如，“保理”和“租賃”業(yè)務(wù)不應有地域限制。眾多機構和學(xué)者也建議刪除“原則上不得跨省展業(yè)”，建議分級分類(lèi)監管。參考《融資租賃擔保條例》中規定以實(shí)力和審慎經(jīng)營(yíng)能力劃定其范圍，建議立法一步到位，以此促進(jìn)建立多元化、層次合理的金融市場(chǎng)。

地方金融組織是否允許異地展業(yè)的問(wèn)題不能“一刀切”，避免法律規制目的、監管要求和機構經(jīng)營(yíng)訴求產(chǎn)生根本性對立沖突。例如融資租賃公司的指導意見(jiàn)中，融資租賃的規模要位居世界前列，“一刀切”會(huì )抑制融資租賃公司的發(fā)展，故應當針對不同組織區別對待。

 “原則上不得跨省展業(yè)”將會(huì )產(chǎn)生的影響（以融資租賃行業(yè)為例）

融資租賃作為僅次于銀行信貸的第二大融資工具，具有較強的專(zhuān)業(yè)性，行業(yè)監管相對成熟穩定，不會(huì )因跨省經(jīng)營(yíng)而擴大金融風(fēng)險，具體影響如下：

1、商租跨省經(jīng)營(yíng)將不得不在異地設立分支機構。分支機構設立的要求按照目前的草案看，條件很高，導致設立分支機構的難度加大，不利于展業(yè)；

2、以展開(kāi)設備租賃為主、真正服務(wù)實(shí)體的中小融資租賃將會(huì )消亡，融資租賃業(yè)態(tài)將不可逆惡化。

3、短期內利好租金；對于央企背景或擁有資源的大型商租將擁有相對優(yōu)勢。

4、通道業(yè)務(wù)將會(huì )盛行，金租和本地商租將享受因通道業(yè)務(wù)而得的監管紅利。

數據來(lái)源：零壹租賃智庫公眾號2022年1月8日“93%租賃公司無(wú)分公司，2022年租賃業(yè)面臨大洗牌”一文

數據來(lái)源：中國外資租賃委員會(huì )公眾號2021年12月27日公布的2021年11月中登網(wǎng)登記數量統計。

五、如何應對草案“原則上不得跨省展業(yè)”

針對如何應對“原則上不得跨省展業(yè)”問(wèn)題，筆者就保理業(yè)務(wù)進(jìn)行如下分析：

（一） 對于商業(yè)保理公司的建議——爭取例外性規定

1、反向保理業(yè)務(wù)例外

目前銀保監會(huì )將反向保理業(yè)務(wù)作為其監管導向的例外，這符合商業(yè)保理公司開(kāi)展反向保理業(yè)務(wù)，尤其是目前市場(chǎng)上供應鏈ABS項目的實(shí)質(zhì)性需要。商業(yè)保理公司可積極反饋意見(jiàn)，爭取政策允許異地開(kāi)展反向保理業(yè)務(wù)。

2、互聯(lián)網(wǎng)線(xiàn)上業(yè)務(wù)

參照《商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款管理暫行辦法》及《中國銀行保險監督管理委員會(huì )辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款業(yè)務(wù)的通知》規定的例外情形：“無(wú)實(shí)體經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，業(yè)務(wù)主要在線(xiàn)上開(kāi)展，且符合銀保監會(huì )其他規定條件的除外?！?線(xiàn)上業(yè)務(wù)目前可開(kāi)展的范圍較窄，該路徑對在省外無(wú)實(shí)體經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)、業(yè)務(wù)主要通過(guò)線(xiàn)上開(kāi)展的商業(yè)保理公司具有重要借鑒意義。

綜上所述，商業(yè)保理公司可積極反饋合理意見(jiàn)，爭取反向保理業(yè)務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)線(xiàn)上業(yè)務(wù)的開(kāi)展。

（二）在正式出臺后可按規定在過(guò)渡期內積極完成整改

1、取得國務(wù)院金融監督管理部門(mén)頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證

《草案》規定“跨省開(kāi)展業(yè)務(wù)的規則由國務(wù)院或授權國務(wù)院金融監督管理部門(mén)制定?！蹦壳皣鴦?wù)院或授權國務(wù)院金融監督管理部門(mén)尚未制定跨省開(kāi)展業(yè)務(wù)的具體規則，但參照同屬于地方金融組織的小額貸款公司的監管政策，對取得全國性牌照允許跨省級行政區域開(kāi)展業(yè)務(wù)的地方金融組織亦可能要求一定金額以上的注冊資本及實(shí)繳貨幣資本。如《網(wǎng)絡(luò )小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》第十條規定：“跨省級行政區域經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )小額貸款業(yè)務(wù)的小額貸款公司的注冊資本不低于人民幣50億元，且為一次性實(shí)繳貨幣資本?！?/p>

2、經(jīng)展業(yè)地監管機構批準設立分支機構

參照《商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)貸款管理暫行辦法》，在外?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立分支機構的，對分支機構所在地行政區域內客戶(hù)開(kāi)展的業(yè)務(wù)，不屬于跨注冊地轄區業(yè)務(wù)。但相關(guān)細則可能對可設立分支機構的商業(yè)保理公司注冊資本、合法合規性等也有一定要求。例如參照同屬于地方金融組織的融資擔保公司的監管政策，《融資擔保公司監督管理條例》第十條規定：“融資擔保公司跨省、自治區、直轄市設立分支機構，應當具備下列條件，并經(jīng)擬設分支機構所在地監督管理部門(mén)批準：（一）注冊資本不低于人民幣10億元；（二）經(jīng)營(yíng)融資擔保業(yè)務(wù)3年以上，且最近2個(gè)會(huì )計年度連續盈利；（三）最近2年無(wú)重大違法違規記錄?！?br/>