法園金融法律研究 作者：本平臺原創(chuàng )
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財政部87號文，不少媒體紛紛發(fā)文稱(chēng)之為關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)“負面清單”的規定。那么，87號文真的是政府購買(mǎi)服務(wù)的“負面清單”嗎？
2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》【國辦發(fā)〔2013〕96號】頒布，隨后逐步推進(jìn)開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)機制把政府直接向社會(huì )公眾提供的一部分公共服務(wù)事項交由具備條件的社會(huì )力量承擔，推動(dòng)政府職能轉變。
2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》【主席令第14號】規定，政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以?xún)鹊幕蛘卟少徬揞~標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買(mǎi)、租賃、委托、雇用等。其中：
貨物，是指各種形態(tài)和種類(lèi)的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。
工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。
服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
2015年1年1日，財政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》的通知【財綜[2014]96號】規定：政府購買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。
《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》規定，各級財政部門(mén)負責制定本級政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，確定政府購買(mǎi)服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內容。除法律法規另有規定外，下列服務(wù)應當納入政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄：
（一）基本公共服務(wù)。公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì )保險、社會(huì )救助、養老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫療衛生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護等領(lǐng)域適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。
（二）社會(huì )管理性服務(wù)。社區建設、社會(huì )組織建設與管理、社會(huì )工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟困、防災救災、人民調解、社區矯正、流動(dòng)人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運營(yíng)管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。
（三）行業(yè)管理與協(xié)調性服務(wù)。行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規范、行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。
（四）技術(shù)性服務(wù)?？蒲泻图夹g(shù)推廣、行業(yè)規劃、行業(yè)調查、行業(yè)統計分析、檢驗檢疫檢測、監測服務(wù)、會(huì )計審計服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。
（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價(jià)指標制定、社會(huì )調查、會(huì )議經(jīng)貿活動(dòng)和展覽服務(wù)、監督檢查、評估、績(jì)效評價(jià)、工程服務(wù)、項目評審、財務(wù)審計、咨詢(xún)、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。
（六）其他適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項。
納入指導性目錄的服務(wù)事項，應當實(shí)施購買(mǎi)服務(wù)。但是，不屬于政府職能范圍，以及應當由政府直接提供、不適合社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項，不得向社會(huì )力量購買(mǎi)。
由上述規定可知，政府購買(mǎi)服務(wù)的指導性目錄范圍極其廣泛，且未對具體事項的性質(zhì)進(jìn)行具體界定，這就為一些地區違法違規擴大政府購買(mǎi)服務(wù)范圍、超越管理權限延長(cháng)購買(mǎi)服務(wù)期限等提供了制度溫床。盡管《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》規定不適合由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項，不得開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)。但政府購買(mǎi)服務(wù)依然被廣泛用于不適合政府購買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域。
為防范違法違規的政府購買(mǎi)服務(wù)加劇財政金融風(fēng)險，2017年5月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》【財預〔2017〕87號】（以下簡(jiǎn)稱(chēng) “87號文”）。
根據87號文的規定，政府購買(mǎi)服務(wù)內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì )力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點(diǎn)是有預算安排的基本公共服務(wù)項目。地方政府應科學(xué)制定并適時(shí)完善分級分部門(mén)政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。對暫時(shí)未納入指導性目錄又確需購買(mǎi)的服務(wù)事項，應當報財政部門(mén)審核備案后調整實(shí)施。
87號文規定，不得將原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。
解讀：不少媒體將本條理解為政府購買(mǎi)服務(wù)的負面清單。實(shí)質(zhì)上，本條并非新增的政府購買(mǎi)服務(wù)負面清單，因為根據《中華人民共和國政府采購法》的規定，這些事項屬于政府采購貨物和工程的內容，本來(lái)就不屬于政府購買(mǎi)服務(wù)的范圍。
87號文規定，嚴禁將鐵路、公路、機場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎設施建設，儲備土地前期開(kāi)發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。
解讀：雖然根據《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》的規定，上述規定事項里面雖有適宜由社會(huì )力量承擔的服務(wù)事項，可以采用購買(mǎi)服務(wù)的方式完成，比如這些事項里面涉及的設計等輔助性工作。但是本條依舊是將《中華人民共和國政府采購法》關(guān)于工程采購的內容排除在服務(wù)采購之外，并非新增負面清單，只是對《中華人民共和國政府采購法》相關(guān)內容的再次強調。
87號文規定，嚴禁將建設工程與服務(wù)打包作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。
解讀：本條實(shí)質(zhì)是解釋了前一條的規定，即某些事項可能既涉及工程又涉及服務(wù)，此時(shí)應該分開(kāi)處理，即分別按工程和服務(wù)進(jìn)行采購，而不得將工程與服務(wù)捆綁作為購買(mǎi)服務(wù)項目，擴大購買(mǎi)服務(wù)的范圍。
87號文規定，嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買(mǎi)服務(wù)范圍。
解讀：金融機構及非金融機構提供融資時(shí)，一般希望將政府購買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)生的穩定現金流作為還款來(lái)源。而本條所謂將融資行為納入政府購買(mǎi)服務(wù)，應理解為政府購買(mǎi)金融機構的融資，通過(guò)按期支付服務(wù)費用達到還本付息的目的。這種行為實(shí)質(zhì)與政府購買(mǎi)服務(wù)的本質(zhì)完全相違背，與政府購買(mǎi)服務(wù)的本源不相符合，原本就屬于“負面清單”。
87號文規定，政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據。年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。黨中央、國務(wù)院統一部署的棚戶(hù)區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買(mǎi)服務(wù)事項，按照相關(guān)規定執行。
解讀：本條延續了《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》已有的規定?！墩徺I(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》規定，政府購買(mǎi)服務(wù)所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排。因此，本條算不是新規定。但是唯一例外的是，黨中央、國務(wù)院統一部署的棚戶(hù)區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買(mǎi)服務(wù)事項可以不受前述既有預算的限制，畢竟黨中央國務(wù)院統一部署的棚戶(hù)區改造、易地扶貧事項可能具有突發(fā)性、緊迫性，難以在既有預算中安排。
87號文規定，嚴禁利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同違法違規融資。金融機構涉及政府購買(mǎi)服務(wù)的融資審查，必須符合政府預算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規。承接主體利用政府購買(mǎi)服務(wù)合同向金融機構融資時(shí)，應當配合金融機構做好合規性管理，相關(guān)合同在購買(mǎi)內容和期限等方面必須符合政府購買(mǎi)服務(wù)有關(guān)法律和制度規定。地方政府及其部門(mén)不得利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同為建設工程變相舉債，不得通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
解讀：本條要求金融機構和承接主體在開(kāi)展政府購買(mǎi)服務(wù)中均應做到合法合規，強調了金融機構合規審查職責及承接主體的配合職責。
地方政府及其部門(mén)利用或虛構政府購買(mǎi)服務(wù)合同為建設工程變相舉債，顯然違反政府采購工程的規定，而且虛構合同也屬于造假行為。
地方政府及其部門(mén)通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進(jìn)行融資，則是將政府購買(mǎi)服務(wù)變成了融資工具，這與政府購買(mǎi)服務(wù)堅持費隨事轉，通過(guò)競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買(mǎi)服務(wù)的社會(huì )力量的宗旨相違背。
地方政府及其部門(mén)不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。這實(shí)質(zhì)是規范地方政府債務(wù)的規定。
不過(guò)，承接主體可以利用政府購買(mǎi)服務(wù)合同進(jìn)行融資，畢竟承接主體是政府購買(mǎi)服務(wù)事項中的社會(huì )力量一方，自然可以通過(guò)承接的項目進(jìn)行融資，對于實(shí)際存在的政府購買(mǎi)服務(wù)事項也可以作為融資依據，但是必須以符合法律法規的要求為前提，尤其是內容和期限的合法合規性。
87號文規定，購買(mǎi)主體應當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時(shí)公開(kāi)政府購買(mǎi)服務(wù)項目相關(guān)信息，包括政府購買(mǎi)服務(wù)內容、購買(mǎi)方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績(jì)效評價(jià)等，確保政府購買(mǎi)服務(wù)項目信息真實(shí)準確，可查詢(xún)、可追溯。堅決防止借政府購買(mǎi)服務(wù)名義進(jìn)行利益輸送等違法違規行為。
解讀：本條是對政府購買(mǎi)服務(wù)管理的一項規定，即要求每一項政府購買(mǎi)服務(wù)都能在特定渠道查詢(xún)。這體現了《關(guān)于政府向社會(huì )力量購買(mǎi)服務(wù)的指導意見(jiàn)》中關(guān)于政府購買(mǎi)服務(wù)公開(kāi)、公平、公正原則。當然，政府購買(mǎi)服務(wù)的公開(kāi)性，也為我們核實(shí)購買(mǎi)服務(wù)真實(shí)性提供了渠道。
綜上，筆者認為87號文實(shí)質(zhì)并未增加所謂政府購買(mǎi)服務(wù)“負面清單”，只是對原有政府購買(mǎi)服務(wù)規定不清晰的地方進(jìn)行了細化解釋?zhuān)硗鈱φ徺I(mǎi)服務(wù)流程及管理進(jìn)行了完善。
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