薛悌毓 作者：韓驍
道格拉斯·諾斯發(fā)明了一個(gè)詞叫“路徑依賴(lài)”，說(shuō)的是社會(huì )中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類(lèi)似于物理學(xué)中的慣性，即一旦主動(dòng)選擇或者被動(dòng)選擇進(jìn)入了某一路徑，該路徑可能是“好的”也可能是“壞的”，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴(lài)，慣性的力量會(huì )使這一選擇不斷自我強化，輕易走不出去。2008年，國際金融危機使我國進(jìn)入了擴內需保增長(cháng)、促增長(cháng)的階段，地方政府主導的“負債支撐的城鎮化”使得經(jīng)濟錄得一波脫離應有軌跡的增長(cháng)，金融行業(yè)迎來(lái)盛世，這一模式還要走多遠，還能走多遠呢？
一、四萬(wàn)億計劃開(kāi)啟地方融資平臺繁盛時(shí)代
2008年9月，國際金融危機全面爆發(fā)，中國經(jīng)濟增速快速回落，11月，中國政府迅速決策，推出了后來(lái)被簡(jiǎn)稱(chēng)為“四萬(wàn)億計劃”的經(jīng)濟刺激政策。
國家發(fā)改委有關(guān)負責人解釋了四萬(wàn)億元的資金來(lái)源，包括新增中央投資共1.18萬(wàn)億，占總投資規模的29.5%，主要來(lái)自中央預算內投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災后恢復重建基金；其他投資2.82萬(wàn)億，占總投資規模的70.5%，主要來(lái)自地方財政預算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)（公司）債券和中期票據、銀行貸款以及吸引民間投資等。
表1.2008年四季度到2010年底，四萬(wàn)億的重點(diǎn)投向和資金測算
重點(diǎn)投向 | 資金測算 |
廉租住房、棚戶(hù)區改造等保障性住房 | 約4000億元 |
農村水電路氣房等民生工程和基礎設施 | 約3700億元 |
鐵路、公路、機場(chǎng)、水利等重大基礎設施建設和城市電網(wǎng)改造 | 約15000億元 |
醫療衛生、教育、文化等社會(huì )事業(yè)發(fā)展 | 約1500億元 |
節能減排和生態(tài)工程 | 約2100億元 |
自主創(chuàng )新和結構調整 | 約3700億元 |
災后恢復重建 | 約10000億元 |
來(lái)源：發(fā)展改革委網(wǎng)站
中央有錢(qián)，資金來(lái)源可以全是自有資金。地方呢？沒(méi)錢(qián)。如圖1所示，自1994年分稅制改革起，地方財政（稅收收入和非稅收入）年年赤字，而且不斷增加。1994年，中央財政盈余1200億，地方財政赤字1700億，全國財政赤字近600億；2008年，中央財政盈余1.9萬(wàn)億，地方財政赤字2.1萬(wàn)億，全國財政赤字1300億。在此期間，即便地方財政有轉移支付和稅收返還、政府性基金收支盈余、國有資本經(jīng)營(yíng)收支盈余，也是在收支相抵的邊緣，不會(huì )有太多的盈余和財力儲備。在四萬(wàn)億計劃啟動(dòng)后，地方政府一時(shí)半會(huì )兒是拿不出錢(qián)來(lái)的。四萬(wàn)億中，由地方負責籌措的2.82萬(wàn)億絕大多數需要通過(guò)負債籌集，且需由以后年度的財政收入來(lái)實(shí)現平衡。按照基礎設施約20%-30%的自有資金要求，只需籌集自有資金大約5000億，再向金融機構融資2.3萬(wàn)億，這些項目都可以上馬。由于政府不能直接向金融機構負債，地方融資平臺這一龐然大物在這一時(shí)刻迎來(lái)了繁榮期。
圖1.1994-2017年全國、中央、地方財政情況
數據來(lái)源：WIND
地方政府開(kāi)始各類(lèi)資源和資產(chǎn)的整合，鐵索連船，并向平臺公司注入資產(chǎn)。水投、交投、工投、地產(chǎn)集團等相繼設立，門(mén)類(lèi)齊全，都與基礎設施建設相關(guān)，資產(chǎn)主要為土地、房產(chǎn)。計劃經(jīng)濟時(shí)代的政企分開(kāi)后，地方融資平臺又成為地方政府新的資源抓手，其體量在當地名列前茅，資源調動(dòng)能力非常強。
為了對沖國際金融危機的影響，四萬(wàn)億基本是國家級、省級重大項目。原本計劃以后實(shí)施的項目提前實(shí)施，原本沒(méi)有條件實(shí)施的項目現在創(chuàng )造條件也要實(shí)施，包括但不限于負債實(shí)施。對于財權與事權不統一的地方來(lái)講，錢(qián)是個(gè)問(wèn)題，現在可以通過(guò)地方融資平臺負債了，那就借唄，中央有穩增長(cháng)的任務(wù)，那就花唄。模式一經(jīng)發(fā)明，各地的經(jīng)濟增長(cháng)“錦標賽”也有了新的動(dòng)能。為了拉動(dòng)經(jīng)濟，省級、市級、區縣級地方融資平臺陸續成立，大小項目相繼上馬，錢(qián)還是得通過(guò)融資平臺向金融機構借。四萬(wàn)億本身也許沒(méi)有錯，給地方攤派的任務(wù)，帶來(lái)的負債也在可控范圍內，問(wèn)題是開(kāi)啟了新的通過(guò)負債推動(dòng)城鎮化，推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的模式，各地都這樣搞，也就不在中央的控制范圍內了。
二、負債進(jìn)行城鎮化的模式為什么能夠持續存在
中央在2010年就發(fā)現了問(wèn)題，國發(fā)〔2010〕19號文首提地方融資平臺問(wèn)題，同年，財預〔2010〕412號文對具體工作進(jìn)行布置。
但是，在各地比拼發(fā)展的階段，哪個(gè)地方修了地鐵，哪個(gè)地方建了新區，形象上的改善是很大的。不主動(dòng)負債的地區，無(wú)論是在城市形象上還是統計數據上，都要差一大截。居民不管地方負不負債，負了多少債，能不能還上，直觀(guān)感覺(jué)上，城市建設好了，大家有活干，地方政府就有作為、有能力。地方行政主官、財政局長(cháng)也不管，有為才有位，有錢(qián)才有為，負債事小，發(fā)展為大，總不能什么都不做吧。而且，地方是中央的地方，地方負債，中央最終還是會(huì )買(mǎi)單的，就沒(méi)有地方政府破產(chǎn)一說(shuō)。其他地方都不負債搞城鎮化，只有我們地方這樣做，一是可以促進(jìn)經(jīng)濟，二是中央也兜得??；我不做，其他地方做，我們地方就落后了；就是囚徒困境。怕就怕大家都這樣做。
金融機構更不管，你有需求我就想辦法滿(mǎn)足，表內不夠，理財來(lái)湊。各種所謂的“創(chuàng )新”也層出不窮，BT不讓做了做土儲，土儲不讓做了做基金，做基金不夠就做購買(mǎi)服務(wù)。
以上談的是各個(gè)微觀(guān)主體的經(jīng)濟動(dòng)機問(wèn)題，但中央在2010年就發(fā)現的問(wèn)題，為什么直到現在都還在發(fā)文進(jìn)行規制，看來(lái)執行情況并不好，或許有如下需要注意的問(wèn)題：
（一）對問(wèn)題認識不深入，導致政策搖擺不定
財政部作為或可能的最終買(mǎi)單方，人設基本穩定，是一以貫之的嚴厲規制地方融資平臺，沒(méi)辦法啊，管不住就只有自己掏腰包。但更大一級的國務(wù)院在政策實(shí)施過(guò)程中，會(huì )兼顧經(jīng)濟增長(cháng)目標，會(huì )投鼠忌器，時(shí)不時(shí)會(huì )變得模棱兩可。如國發(fā)〔2014〕43號文重申了禁止地方政府違規舉債的財政紀律，但翻過(guò)年來(lái)，就發(fā)布了以《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知（國辦發(fā)〔2015〕40號）》，豁免融資平臺在建項目融資，疑似風(fēng)向轉變，這還是在新《預算法》頒布之后。很簡(jiǎn)單的道理，地方自始沒(méi)錢(qián)，只要是融資平臺的在建項目，基本都是向金融機構借的錢(qián)，既然要求我妥善解決了，那本項目后續融資本息算是響應國辦發(fā)〔2015〕40號文的號召，不算違規融資了吧？這筆融資到期，地方財政根本還不上，那時(shí)再向金融機構借新還舊，算妥善處理吧？既然中央態(tài)度都模棱兩可，含糊其辭，那只要形式合規，就繼續做吧。就像沖進(jìn)了某個(gè)通道，想擺脫，卻發(fā)現慣性太大，要擺脫的成本太高，總是下不了決心。注意，這都距離2008年有7年時(shí)間了，距離2010年首提地方融資平臺問(wèn)題也有5年時(shí)間了。
（二）由于存在多頭管理，導致監管政策有漏洞，相互制約抵消
根據銀監發(fā)〔2013〕10號文，銀監開(kāi)始對地方融資平臺進(jìn)行分類(lèi)監管，但豁免了土儲等5個(gè)投向，導致之后各地爭設土地儲備中心，進(jìn)行融資。實(shí)際上，所有的融資方式、融資項目都將資金導入地方財政，地方財政再做統一調配，融資平臺就是“第二財政”，和財政是一體的，能產(chǎn)生現金流自己獨力生存的幾乎沒(méi)有。土儲中心更是有事業(yè)單位的光環(huán)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)那必須靠財政撥付來(lái)還款啊。直到2016年，財政部實(shí)在是看不下去了，以財綜〔2016〕4號文打總結，徹底關(guān)閉了土儲中心向銀行融資的大門(mén)。證監會(huì )2015年放開(kāi)公司債，地方融資平臺大量通過(guò)公司債融資，用途為補充流動(dòng)性，補充流動(dòng)性當然是公司內部行為了，與政府無(wú)關(guān)，規避了合規問(wèn)題，但城投公司主業(yè)在建設領(lǐng)域，又不是貿易企業(yè)，有幾個(gè)真的有流貸需求呢。城投不死的信仰又得以強化。發(fā)展模式?jīng)]變，經(jīng)濟結構沒(méi)變，融資途徑再多，也還是城投公司、地產(chǎn)公司唱主角。
（三）有堵有疏，就是沒(méi)提存量怎么處理，成為最大漏洞
新增倒是可以疏（比如PPP）、堵結合，但存量債務(wù)怎么處理，沒(méi)有任何一個(gè)文件提及，這是解決地方融資平臺問(wèn)題最大的漏洞。因為沒(méi)有提存量隱性債務(wù)的解決方法，債務(wù)到期之時(shí)，地方是沒(méi)有錢(qián)的，除了違約就只有向金融機構借新還舊。兩條路，要么違約，做第一個(gè)倒下的地方政府；要么違規（融資），撐到其他地方先違約，你說(shuō)地方會(huì )作何選擇？既然存量隱性債務(wù)還在手，“原罪”都沒(méi)有赦免，還在持續“違規”，那新增一點(diǎn)融資不就是違規多一些與少一些的問(wèn)題嗎。
三、負債進(jìn)行城鎮化何錯之有？
不是說(shuō)負債不好，政府適度負債是好的，看到一個(gè)故事，說(shuō)甲午戰爭前期，日本有金融體系，發(fā)行了公債，在關(guān)鍵時(shí)期添置了幾條艦艇，而清政府是農業(yè)國，沒(méi)有金融只有賦稅，但增稅容易引起起義，時(shí)間節點(diǎn)上的經(jīng)濟動(dòng)員能力有限?，F代金融制度的有無(wú)，導致甲午戰爭日本贏(yíng)了，當期公債的第一還款來(lái)源也有了——戰敗國的賠款。據說(shuō)，日本還把部分戰爭賠款用在了教育上，搶了人還要學(xué)文化。
故事說(shuō)明，金融是很有用的，有時(shí)候甚至改變了國運。實(shí)際上，金融制度只是日本主動(dòng)西化，得益的制度優(yōu)勢之一。這個(gè)故事雖然夸大了金融制度的作用，但不得不說(shuō)，還是有一定借鑒意義。簡(jiǎn)言之，政府適度負債本身無(wú)錯，在合理管控之下，是有益的。
四萬(wàn)億初衷沒(méi)錯，給地方政府帶來(lái)的負債也在可控范圍內，但問(wèn)題是打開(kāi)了地方政府無(wú)序借貸的潘多拉魔盒。1994年的分稅制改革，是為了解決中央對地方的財權沒(méi)有把控力的問(wèn)題，改革后，中央的錢(qián)是多了，權力也因財權的集中而上移。但從全國收支平衡的角度看，財政收支還是赤字。比如，2008年，中央財政盈余1.9萬(wàn)億，地方財政赤字2.1萬(wàn)億，綜合來(lái)看，我國財政赤字約1300億；到了2017年，中央財政盈余5.1萬(wàn)億，地方財政赤字8.2萬(wàn)億，綜合來(lái)看，我國財政赤字約3萬(wàn)億。如圖2所示，即便考慮了全國政府性基金收支、全國國有資本經(jīng)營(yíng)收支，基本國情也是如此。的確，中央是有錢(qián)，但綜合來(lái)看，國家沒(méi)錢(qián)；中國稅賦是重，但開(kāi)銷(xiāo)也大。誰(shuí)叫我們是發(fā)展中國家呢，沒(méi)有生產(chǎn)力做支持，結余不多。中央管控地方負債也是對的，財政部作為最終付款人，用錢(qián)的規矩總得它來(lái)定吧，看到國家余糧不多，不約束不行啊。
地方政府借的錢(qián)，怎么還？增稅不可能，減稅才是大趨勢。經(jīng)營(yíng)城市，賣(mài)地是手段之一，但遠不能補償基礎設施建設的開(kāi)銷(xiāo)。居民買(mǎi)房支付的價(jià)款，包含建造成本2000-3000元，土地成本占大頭，開(kāi)發(fā)商利潤時(shí)高時(shí)低，看具體運營(yíng)。拆遷費用低的時(shí)候，土地收入還有盈余，可以部分彌補投入，現在的拆遷成本也是越來(lái)越高了，全國政府性基金收支盈余最高的2010年，也只有2800億元，2015-2016年甚至為負。買(mǎi)房的人，除了支付了房屋本身的建造成本，實(shí)際也在為城鎮化建設付費。有人說(shuō)主要是稀缺，四五線(xiàn)城市的房子能有多稀缺呢？
圖2.2010-2017年全國財政收支，基金收支，國有資本經(jīng)營(yíng)收支盈余情況
數據來(lái)源：WIND
未償之債，本息只會(huì )越滾越大，始終是達摩克里斯之劍，高懸頭頂。2008年，四萬(wàn)億地方融資2.3萬(wàn)億，按照6%的利息計，2018年就滾到4.1萬(wàn)億了。2008年的2.3萬(wàn)億負債對應了資產(chǎn)，這些投資雖然不能產(chǎn)生現金流，但基礎設施建設會(huì )改善投資環(huán)境，對經(jīng)濟增長(cháng)是有長(cháng)期的、間接的貢獻的。2008開(kāi)始累積的或已支付出去的1.8萬(wàn)億利息，地方財政到哪里去找錢(qián)填呢？而且，除四萬(wàn)億之外，各個(gè)層級的地方政府在2008年-2018年期間的各種為了城鎮化或者為了借新還舊進(jìn)行的融資才是大頭。尤其是財力弱的地方，能還都是通過(guò)再融資實(shí)現的，這些負債雪球還在持續地滾下去。
四、“隱性債務(wù)池”
地方的隱性債務(wù)已經(jīng)形成了一個(gè)“隱性債務(wù)池”，一是體量大且未知具體有多大，二是成為一個(gè)洼地，會(huì )吸納新增的流動(dòng)性。對于“隱性債務(wù)池”，中央是禁止的，堅決不認的，雖然或許認可其對促增長(cháng)做出的貢獻，但在名份上是沒(méi)有的，一句話(huà)“不是政府性債務(wù)”。財政部要求對有政府兜底的項目堅決撤函，切斷債務(wù)與地方政府的關(guān)聯(lián)。但是，即便是撤了函件，對于這部分債務(wù)，地方上還是會(huì )認的，將承擔并打算持續承擔履約義務(wù)。只要地方政府有錢(qián)，或者更確切地說(shuō)，還能從金融系統融到錢(qián)，就會(huì )全力去保障舊債的履約。其一，這些債務(wù)是走了地方的正規流程的，是集體決策，初衷也是為了推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展，有什么必要逃廢債呢。其二，有的負債是從2008年就開(kāi)始負擔的，有的債務(wù)是上一屆政府負的，官員是流動(dòng)的，政府是連續的，現在的新增負債，部分是為了借新還舊，部分是補貼因還息所累產(chǎn)生的財政缺口，也是不得己而為之。其三，考慮到地方政府還控股部分地方商業(yè)銀行，這些銀行依托當地、扎根當地，是支持地方政府負債的主力，就更沒(méi)有理由逃廢債了。
中央之所以不愿意認，其一，是“隱性債務(wù)池”與中央的方針政策及各個(gè)監管法規明顯不符，尤其是新預算法頒布之后，認了是自己打自己的臉；其二，這次認了，地方上以后的違規融資都要兜底嗎，1994年通過(guò)分稅制改革上移的資源集中配置權力不就變成了買(mǎi)單權了？還搞什么宏觀(guān)調控，全國一盤(pán)棋；其三，全國財政收支常年赤字，雖然不大，但中央也沒(méi)有錢(qián)來(lái)一次性解決“隱性債務(wù)池”這一問(wèn)題。
問(wèn)題是，“隱性債務(wù)池”就在那兒，地方政府即便是省一級的政府都是無(wú)力獨力解決的。過(guò)去中央不認地方認，導致“隱性債務(wù)池”見(jiàn)不得光，在貓捉老鼠的游戲中，地方政府融資利率大漲，漲了多少呢，10年期地方債發(fā)行成本大約4%左右，而地方融資平臺身份隱晦，金融機構給的貸款利率至少再加200BP，每有新的監管政策出臺，上浮得更多，有的年份甚至直逼地產(chǎn)項目融資利率。金融機構對監管政策也比較顧慮，間歇性斷貸，導致地方政府怕融不到資，往往提前融，批量融，資金的使用效率極其低下。
“隱性債務(wù)池”一天沒(méi)有解決方案，就會(huì )持續利滾利，假設某個(gè)區縣政府負債1000億，融資利率6%，這個(gè)假設并不算太夸張，那么，每年的利息都是60億左右，這不得不說(shuō)是極大的公共資源耗散。財務(wù)成本重壓之下，還怎么搞民生？勉強還息之后，要搞民生投入，也只有再借新債。
五、爭論的焦點(diǎn)：政策之爭還是國策之爭？
央行與財政部互懟，起源于政策之爭，焦點(diǎn)在于財政政策是否需要“大有可為”，還是需“有所為，有所不為”。財政部沒(méi)有說(shuō)的是，中央財政也許不積極，但地方政府卻把積極財政政策用到了極致，2008年到2018年，哪一年不是積極財政甚至是激進(jìn)財政。請問(wèn)，把地方“隱性債務(wù)池”算上，財政政策還不算積極？當然，財政部是不愿意承認這部分債務(wù)是政府債務(wù)的，也不好說(shuō)這就是積極財政政策。央行也憋屈，每當經(jīng)濟下行，企業(yè)談到融資難融資貴，領(lǐng)導層就認為是流動(dòng)性不足。
“隱性債務(wù)池”有地方政府信用背書(shū)，利率都6%及其以上了，可以視同次一點(diǎn)的無(wú)風(fēng)險利率，民營(yíng)企業(yè)融資肯定要在這個(gè)上面加吧。央行流動(dòng)性放下去了，面對民營(yíng)企業(yè)風(fēng)聲鶴唳，銀行還是覺(jué)得投到“隱性債務(wù)池”比較穩妥，一是信用風(fēng)險小，出問(wèn)題也是系統性問(wèn)題；二是投放量大，適合流動(dòng)性過(guò)剩的背景，需求量也大，灌溉下去吸收也快?！半[性債務(wù)池”吸收了大部分資金，都被拿去借新還舊了，或者走老路，建設基礎設施，貨幣政策效果大打折扣。
經(jīng)濟沒(méi)有新動(dòng)能，貨幣政策也無(wú)能為力。假如癥結在貨幣供應量少，那么釋放流動(dòng)性可以緩解資金緊張，沒(méi)有問(wèn)題，但如果是新動(dòng)能沒(méi)形成，高利率是銀行對高風(fēng)險的本能反應，那降低利率還能覆蓋風(fēng)險嗎。沒(méi)有新動(dòng)能，貨幣政策下去，或可能，50%進(jìn)了“隱性債務(wù)池”及與之相伴生的地產(chǎn)領(lǐng)域，30%進(jìn)了落后產(chǎn)能，延緩了其自然淘汰，20%才進(jìn)了真正需要資金的地方。蘋(píng)果公司是技術(shù)創(chuàng )新，是新經(jīng)濟，是供給側改革的典范，自身現金流好，是不需要負債灌溉的，發(fā)展幾年自己就起來(lái)了。一個(gè)產(chǎn)品，拉動(dòng)了富士康多少人就業(yè)。通過(guò)信貸澆灌是不能讓沒(méi)有成長(cháng)基因的企業(yè)長(cháng)大的，信貸越多，財務(wù)成本越大，企業(yè)最終會(huì )被淘汰，那時(shí)的社會(huì )損失更大。
積極的財政政策有用嗎？在反衰退反硬著(zhù)陸時(shí)有用，可以緩沖負面沖擊，避免經(jīng)濟斷崖式下跌造成的附加傷害。但在現有模式下，積極財政政策被地方政府當作一個(gè)常規操作來(lái)使用。如果經(jīng)濟本身缺乏動(dòng)能，地方政府通過(guò)負債融資搞城鎮化，確實(shí)可以在短期內促增長(cháng)，但借的錢(qián)終究是要還的，基礎設施是不產(chǎn)生直接現金流的，過(guò)多的基礎設施在一定的經(jīng)濟發(fā)展階段也許會(huì )稍顯奢侈，最后，還得政府通過(guò)后續年度的稅收來(lái)償還。
今天借的多，明天可支配的資源相應就少了。前4年通過(guò)負債花錢(qián)實(shí)現高增長(cháng)，后4年由于沒(méi)有足夠的財政資源只能錄得低增長(cháng)，這與8年都保持中速增長(cháng)，不是一個(gè)道理嗎？甚而至于，前4年的高增長(cháng)提前動(dòng)員了未來(lái)10年甚至更長(cháng)時(shí)期的政府資源和國力。的確，資本形成對我國GDP增長(cháng)的貢獻率歷年都很高，那么，為什么以前這樣的發(fā)展模式?jīng)]有問(wèn)題，而現在就有問(wèn)題？在經(jīng)濟有內生動(dòng)力獲得高增長(cháng)的階段，前一期的政府債務(wù)能夠被后一期更大的經(jīng)濟產(chǎn)出，更豐厚的財政收入所消化，所以在這一時(shí)期，政府運用債務(wù)進(jìn)行跨期限資源調配，是有益的，也是可持續的；而在經(jīng)濟本身動(dòng)能缺乏，由高增長(cháng)邁向“新常態(tài)”時(shí)，仍然進(jìn)行巨量的跨期限資源調配就不再是一個(gè)合適的選擇。
經(jīng)濟下行，央行財政局互懟是都不想背鍋，這鍋確實(shí)也不該由兩個(gè)部門(mén)來(lái)背。核心問(wèn)題之爭不在于財政政策與貨幣政策誰(shuí)沒(méi)到位，而在于經(jīng)濟新動(dòng)能怎么培育，怎么讓中小企業(yè)不短命；在沒(méi)有新動(dòng)能之前，怎么保持適度增長(cháng)；怎么通過(guò)適度的財政政策與貨幣政策保就業(yè)，避免動(dòng)能切換之際誤傷民生。
改革開(kāi)放40年，最初的發(fā)展模版是亞洲四小龍，2001年，加入世貿組織，成為世界工廠(chǎng)，出口額由2001年的0.27萬(wàn)億美元增加至2008年的1.4萬(wàn)億美元，增長(cháng)了4倍，吸納了多少農村轉移人口。國際金融危機一來(lái)，必須對沖外部沖擊，填補外需空白。2009年起，基建投資不但被用來(lái)對沖外需驟降，保增長(cháng)（這個(gè)是對的），還被地方賦予了促增長(cháng)的重任（這個(gè)多余了），我們對基建投資的依賴(lài)更大，如圖3，建筑業(yè)在GDP中的占比在這一時(shí)期由5.5%左右向7%邁進(jìn)，通過(guò)負債支撐的城鎮化使我國又錄得又一波反常規的增長(cháng)。這樣的增長(cháng)模式讓金融業(yè)高歌猛進(jìn)，金融業(yè)增加值在GDP中的占比由2005年的區間最低值4%，增加至2015年的區間最高值8.4%，仿佛進(jìn)入了金融盛世，居然還高于美國?？紤]到國內金融行業(yè)中銀行占支配地位，金融業(yè)增加值可都是息差??！占比越高，負債發(fā)展的毒癮益深。
圖3.1952-2017年我國金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)在GDP中的占比
數據來(lái)源：WIND
六、關(guān)鍵是怎么處理存量的問(wèn)題
負債拉動(dòng)城鎮化的發(fā)展模式干了許多年，“隱性債務(wù)池”已經(jīng)很大，對于地方財政是沉重的包袱，且已經(jīng)深入到金融機構肌體骨髓之中，尤其是地方性金融機構。
目前，中央對于新增違規融資堵得比較到位了，疏（主要是PPP）的融資方式還在探索之中。那么，存量“隱性債務(wù)池”如何解決？“隱性債務(wù)池”還在計息，而信貸閘門(mén)已關(guān)，地方政府只有坐等融資平臺、城投公司違約了，銀行體系不良率也將大幅上升?；蛟S，中央這次面對壓力不得不再一次做出妥協(xié)，發(fā)一道類(lèi)似國辦發(fā)〔2015〕40號文之類(lèi)的文件，開(kāi)個(gè)口子，繼續灌溉“隱性債務(wù)池”，堵新增也不了了之，走一步算一步，問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本的解決?！半[性債務(wù)池”還在利滾利，還會(huì )繼續占用和耗費大量金融資源和公共財政資源，就像過(guò)去十年間那樣，經(jīng)濟繼續運行在同樣的通道里，直到銀行的政府性債務(wù)占比越來(lái)越大，越來(lái)越不可能還上，金融業(yè)還在計算著(zhù)沒(méi)有現金流、沒(méi)有未來(lái)財政盈余保障、沒(méi)有新增信貸解套之公益項目的理論上的本息之和。
簡(jiǎn)言之，沒(méi)有處理存量“隱性債務(wù)池”，是沒(méi)辦法真正地去堵新增的。之所以叫“隱性”，就是一方（地方）堅決認，一方（中央）堅決不認，所以存量債務(wù)的解決是個(gè)0-1選項，即要么都解決，讓沒(méi)有財力的地方徹底告別借新還舊的死循環(huán)；如果只解決了部分，認領(lǐng)了部分“隱性債務(wù)”，那剩下的部分還是見(jiàn)不得光，地方還是只有通過(guò)新增非合規的負債來(lái)還，長(cháng)期來(lái)看，會(huì )重蹈覆轍。
中央可以摸底“隱性債務(wù)池”，認領(lǐng)存量，給予與財政信用對等的利率水平，并作分期處置計劃，逐步消化，“隱性債務(wù)池”體量太大，也只有中央能處理，而且，晚處理不如早處理。雖然認領(lǐng)存量有違新《預算法》，但是，解決了存量問(wèn)題，才是真正解決問(wèn)題的開(kāi)始，地方可以甩掉包袱，有一個(gè)自新的機會(huì )，金融機構也避免了滅頂之災。
一旦對存量問(wèn)題進(jìn)行了合理安排，對于之后的新增違規融資則要嚴肅問(wèn)責。需注意的問(wèn)題是：其一，地方政府與融資平臺、城投公司，地方財政與企業(yè)財務(wù)真正劃清界限。有的公司沒(méi)有在銀監平臺名單內，但不代表就沒(méi)有融資職能。比如，發(fā)行城投債的城投公司是不是地方財政的延伸？這些公司發(fā)公司債時(shí)即便滿(mǎn)足單50的限制，但發(fā)債后的本金大概率還是要財政支付才能歸還，而地方財政本來(lái)就沒(méi)有盈余，在“新常態(tài)”下，后續年度財政增幅也有限，城投債是不是在變相突破財政紀律呢。其二，地方政府一貫是資源的調配者，要讓新《預算法》束縛住自己的手腳，與簡(jiǎn)單粗暴的負債投資拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的模式說(shuō)再見(jiàn)確實(shí)很難，可能會(huì )有些不習慣，地方政府和行政主官是有動(dòng)機去突破這一限制的。其三，中央要有定力，要有遠景規劃，即使要暫時(shí)性的妥協(xié)猶豫，也要充分評估利弊，有時(shí)候長(cháng)痛不如短痛，不可持續的增長(cháng)模式終究不可持續；其四，不要讓政策之間相互掣肘抵消，對地方政府新增違規融資的監管應該是不留例外的，不應該留有土儲、購買(mǎi)服務(wù)、棚改之類(lèi)的例外，也不要嚴控了銀行信貸又放松了其他市場(chǎng)，而且其他市場(chǎng)還分屬不同的主管機構管理。
實(shí)證分析解決的是“是什么”的問(wèn)題，規范分析解決的是“怎么辦”的問(wèn)題，“是什么”很重要，問(wèn)題的本質(zhì)、問(wèn)題的核心“是什么”都錯了，再多“怎么辦”也是不對癥的下藥，可能適得其反。本文試圖講的也僅僅是一個(gè)“是什么”的問(wèn)題，具體“怎么辦”提得不好，需要在實(shí)踐中去具體把握。
七、結語(yǔ)
借助地方政府負債支撐城鎮化的經(jīng)濟發(fā)展模式，金融行業(yè)一度似乎步入盛世，現今，風(fēng)險不斷暴露。繁華與凋零，一切皆有因，似乎早已注定。橫刀與折戟，均是歷史春水東流激起的浪花。金融的可持續性必定根植于經(jīng)濟發(fā)展之可持續性。
現在，也許已經(jīng)到了一個(gè)不著(zhù)手妥善解決“隱性債務(wù)池”就影響動(dòng)能轉換的階段，的確，“改革開(kāi)放每一步都不是輕而易舉的，未來(lái)必定會(huì )面臨這樣那樣的風(fēng)險挑戰，甚至會(huì )遇到難以想象的驚濤駭浪”。辦法總比困難多，斬驚濤破駭浪，愿國運永昌。
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