人民法院在民事審判程序上采取的財產(chǎn)保全措施，按申請提出的時(shí)間節點(diǎn)，可分為四個(gè)階段的保全，即訴前保全、訴訟中保全、訴訟終結后申請執行前的保全和破產(chǎn)保全。此外，根據決定保全的主體不同，還有仲裁、稅收等機構或行政部門(mén)作出的財產(chǎn)保全裁決。根據我們掌握的情況，您反映的保全制度被濫用問(wèn)題，主要發(fā)生在申請人向人民法院申請訴前保全階段，其他階段雖然也存在類(lèi)似的問(wèn)題，由于已經(jīng)進(jìn)入爭議的實(shí)體審理階段，發(fā)生濫用保全的情況較少。近一兩年來(lái)，某些不良當事人濫用訴前保全措施，蓄意制造虛假訴訟、惡意訴訟、阻斷資金鏈、惡意超標的保全等情況，給保全制度的正確適用帶來(lái)沖擊；同時(shí)，也存在大多數債權人過(guò)度擔憂(yōu)債務(wù)人不履行義務(wù)，過(guò)度依賴(lài)訴前保全措施的情況。前者，主要是出于打壓競爭對手的目的，利用司法強制力的影響，脅迫對方謀求利益；后者，多是因為社會(huì )誠信缺失，債務(wù)人在判決生效后不自動(dòng)履行償債義務(wù)，大多數沒(méi)有財產(chǎn)保全的案件，需要申請法院強制執行才能實(shí)現債權，但在執行中又普遍存在找人難、找財產(chǎn)難、變現難等執行難問(wèn)題。針對社會(huì )誠信缺失和執行難的現實(shí)，當前加強訴訟保全力度，不僅是從源頭上解決執行難的重要手段之一，也是債權人期待減少訴訟環(huán)節、降低訴訟成本、縮短訴訟周期、早日實(shí)現債權的普遍訴求。2016年底，最高人民法院根據社會(huì )降低申請保全門(mén)檻的呼聲和眾多人大代表的建議，出臺相關(guān)司法解釋?zhuān)鞯胤ㄔ合嗬^推出配套機制，基本解決了申請保全難的問(wèn)題，在很大程度上緩解了執行難的社會(huì )壓力，并在基本解決執行難的過(guò)程中發(fā)揮了積極作用。隨著(zhù)財產(chǎn)保全工作的展開(kāi)，濫用保全措施情況漸露苗頭，已經(jīng)引起我們的高度重視。當初為降低申請保全的門(mén)檻，考慮到保全的迫切性，在平等保護被保全人合法權益的制度設計上側重于事后救濟；事前審查僅限于證據材料的外觀(guān)性初審，特別是對訴前保全的申請，因為尚不明確當事人繼保全之后是否提起訴訟或仲裁，因而對爭議的實(shí)體性問(wèn)題進(jìn)行審查缺乏依據。特別是《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民事訴訟法）第一百條、一百零一條有關(guān)“因情況緊急”和“難以彌補的損害”規定得比較抽象。而且，因情況緊急，如果不立即保全就會(huì )對申請保全人產(chǎn)生難以彌補的損害；但如果立即保全可能給被保全人造成損害。這是一個(gè)兩難的選擇。作出保全裁定前如何審查保全的合法性，尤其是合理性的證據問(wèn)題，確實(shí)不好把握：一是情況緊急的“程度”不好確定，實(shí)踐復雜多樣，在立法上難以概括描述，對申請人的舉證責任要求到什么程度，值得研究；二是訴前保全這個(gè)過(guò)程需要替申請人保密，一旦走漏風(fēng)聲，造成財產(chǎn)轉移甚至滅失，不僅辦案人員責任重大，當事人也會(huì )存在舉證的全面、充分是否對己有利，以及勝訴技巧等方面的考慮；三是無(wú)論虛假還是惡意保全，可能更多地需要被保全人提供相反的證據并需要時(shí)間進(jìn)行審查和質(zhì)證等。因此，關(guān)于明確啟動(dòng)保全的舉證責任問(wèn)題，需要深入研究。您提出，財產(chǎn)保全的啟動(dòng)應以必要、緊迫為界限，以被執行人存在轉移、匿藏、損害財產(chǎn)的明確證據，非采取保全不能保證其利益的情況下才能采用保全措施，必須在滿(mǎn)足舉證要件的前提下才能作出保全裁定。這些意見(jiàn)和建議對進(jìn)一步完善財產(chǎn)保全制度具有指導意義。

您建議建立保全聽(tīng)證制度，保障被申請人的異議權，保證程序公正；在被保全人有足夠證據證明申請人舉證錯誤的情況下，立即解除保全措施；當事人對裁定結果不服的，可以向上一級法院上訴。

一般而言，訴訟保全時(shí)，案件還未經(jīng)實(shí)質(zhì)審理，除了極個(gè)別案情簡(jiǎn)單的外，大多數案件尚且無(wú)法準確作出判斷。訴前財產(chǎn)保全就更為特殊，具有一定的緊迫性和時(shí)效性。如果在財產(chǎn)保全之前進(jìn)行聽(tīng)證、詢(xún)問(wèn)，可能會(huì )導致被保全人轉移資產(chǎn)，進(jìn)行規避，無(wú)法保證當事人勝訴權的實(shí)現。因此，在保全啟動(dòng)階段很難引入聽(tīng)證程序。為有效保障對被保全人利益的保護，有關(guān)法律及司法解釋明確了當事人對保全的救濟途徑，即民事訴訟法第一百零八條：當事人對保全或者先予執行的裁定不服的，可以申請復議一次?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院辦理財產(chǎn)保全案件若干問(wèn)題的規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)財產(chǎn)保全規定）第二十五條進(jìn)一步明確：申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書(shū)送達之日起五日內向作出裁定的人民法院申請復議一次。依據上述規定，保全裁定作出后，被申請人對保全裁定不服的，可以依法申請復議。在復議審查中，法院原則上可進(jìn)行詢(xún)問(wèn)或聽(tīng)證，充分聽(tīng)取被保全人意見(jiàn)，對不符合財產(chǎn)保全條件的，及時(shí)采取解除保全措施。您提出保全裁定作出后，被申請人有足夠證據證明申請人舉證錯誤的，法院應解除保全，該問(wèn)題可以通過(guò)上述法律規定的復議程序予以審查。

根據我國民事訴訟法規定，目前僅對不予受理、對管轄權有異議及駁回起訴三類(lèi)裁定賦予了當事人上訴權。這是基于這三類(lèi)裁定均是對程序錯誤的救濟，不涉及事實(shí)認定，僅是對法律適用問(wèn)題的判斷，而保全裁定涉及對案件事實(shí)的初步審查、判斷，為更加客觀(guān)公正地保障當事人的權益，現行法律對被申請人的權利救濟規定了復議和訴訟兩種途徑，被申請人既可以選擇向作出保全的法院申請復議，也可以向法院起訴要求對方承擔過(guò)錯賠償責任。

綜上，您關(guān)于進(jìn)一步明確保全啟動(dòng)中舉證及審判要件，以及建立保全聽(tīng)證制度，完善對被保全人的程序保障的建議，實(shí)質(zhì)上，一是要求申請人在申請保全時(shí)要對被申請人財產(chǎn)情況進(jìn)行舉證，并承擔舉證不能的不利后果；二是要求賦予被申請人在保全裁定作出前即能夠參與程序的權利。您的建議針對性強，具有一定合理性，有利于更充分保護被申請人的合法權益，值得高度重視。下一步，我們會(huì )對您提出的問(wèn)題及時(shí)予以研究，探索建立在依法及時(shí)保全情形下兼顧審慎保全問(wèn)題的有關(guān)裁判標準。

您提出保全制度過(guò)分強調保障申請人利益，與現行民事訴訟法基本理念不符。財產(chǎn)保全的制度設計，在保護雙方當事人利益問(wèn)題時(shí)是追求相對平衡的，只是側重點(diǎn)有所不同。對申請人的保護側重于啟動(dòng)、審查階段，而對被保全人的保護側重于事后救濟階段?，F行法律和司法解釋對被保全人的程序救濟明確規定了以下途徑：一是在訴訟中，民事訴訟法第一百零八條規定，當事人對保全或者先予執行的裁定不服的，可以申請復議一次。財產(chǎn)保全規定第二十五條進(jìn)一步明確，申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書(shū)送達之日起五日內向作出裁定的人民法院申請復議一次。二是在執行實(shí)施保全中，根據財產(chǎn)保全規定第二十六條規定，申請保全人、被保全人、利害關(guān)系人認為保全裁定實(shí)施過(guò)程中的執行行為違反法律規定提出書(shū)面異議的，人民法院應當按照執行異議和復議的程序審查處理。三是在保全行為實(shí)施后，民事訴訟法第一百零五條規定，申請有錯誤的，申請人應當賠償被申請人因保全所遭受的損失。被保全人發(fā)現申請人在申請保全的過(guò)程中，因其錯誤的保全行為給被申請人造成損害的，申請人應當承擔相應的責任。

此外，最高人民法院相關(guān)司法解釋和規范性意見(jiàn)在確保財產(chǎn)保全申請人利益的同時(shí)，在采取具體措施的實(shí)質(zhì)標準方面，也要求注意平衡保護被保全人的利益，限制保全申請人濫用保全制度，限制超標的保全，盡量減少保全行為給被保全人造成的不利影響。財產(chǎn)保全規定要求，在確保實(shí)現保全目的的情況下，依法保護債務(wù)人產(chǎn)權。明確被保全人有多項財產(chǎn)可供保全的，在能夠實(shí)現保全目的的情況下，人民法院應當選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響較小的財產(chǎn)進(jìn)行保全。2019年出臺的《最高人民法院關(guān)于在執行工作中進(jìn)一步強化善意文明執行理念的意見(jiàn)》要求合理選擇執行財產(chǎn)，被執行人有多項財產(chǎn)可供執行的，人民法院應選擇對被執行人生產(chǎn)生活影響較小且方便執行的財產(chǎn)執行。在不影響執行效率和效果的前提下，被執行人請求人民法院先執行某項財產(chǎn)的，應當準許；未準許的，應當有合理正當理由。在采取查凍扣措施時(shí)，堅決杜絕明顯超標的查封，避免因保全行為不當引發(fā)新的風(fēng)險和損害，同時(shí)對凍結銀行存款的，應當明確具體凍結數額，不得影響凍結之外資金的流轉和賬戶(hù)的使用。今年出臺的《最高人民法院關(guān)于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執行案件若干問(wèn)題的指導意見(jiàn)》再一次明確堅決禁止超標的查封，暢通財產(chǎn)查控的救濟渠道，加大監督力度，切實(shí)防止違法執行或采取過(guò)度執行措施影響企業(yè)財產(chǎn)效用發(fā)揮和企業(yè)正常運營(yíng)。對受疫情影響導致生產(chǎn)生活困難的被執行人，在不影響債權實(shí)現的前提下，選擇適當的執行查封措施。被執行人有多項財產(chǎn)可供執行的，應當選擇對其生產(chǎn)生活影響較小且方便執行的財產(chǎn)執行。對能“活封”的財產(chǎn)，不進(jìn)行“死封”。凍結被執行人銀行賬戶(hù)內存款的，應當明確具體數額，不得影響凍結之外資金的流轉和賬戶(hù)的使用。上述司法政策指引性規定應同樣適用于財產(chǎn)保全的審查。被保全人正確把握，及時(shí)充分運用現有規定，對有效維護權利免受損失或減少損失具有一定作用。

關(guān)于在財產(chǎn)保全制度中給予保全申請人和被申請人雙方完全平等的保護的建議，涉及對現有財產(chǎn)保全制度的進(jìn)一步調整，還需在今后的工作中繼續進(jìn)行充分調研論證。

為充分保護被保全人的權益，財產(chǎn)保全規定第十三條明確：被保全人有多項財產(chǎn)可供保全的，在能夠實(shí)現保全目的的情況下，人民法院應當選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響較小的財產(chǎn)進(jìn)行保全。該規定旨在強調裁定保全時(shí)要充分顧及保全措施的適當性、必要性和相稱(chēng)性，采取的保全措施既要達到目的，又要避免給被保全人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成不必要的損害，以保障和維護經(jīng)濟社會(huì )的有序和良性發(fā)展。

近年來(lái)，最高人民法院陸續出臺多個(gè)文件強調：被執行人有多項財產(chǎn)可供執行的，人民法院應選擇對被執行人生產(chǎn)生活影響較小且方便執行的財產(chǎn)執行。在不影響執行效率和效果的前提下，被執行人請求人民法院先執行某項財產(chǎn)的，應當準許；未準許的，應當有合理正當理由；在條件允許的情況下可以為企業(yè)預留必要的流動(dòng)資金和往來(lái)賬戶(hù)，最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不利影響?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執行案件若干問(wèn)題的指導意見(jiàn)》再次明確：對受疫情影響導致生產(chǎn)生活困難的被執行人，在不影響債權實(shí)現的前提下，人民法院應當選擇適當的查封措施。被執行人有多項財產(chǎn)可供執行的，應當選擇對其生產(chǎn)生活影響較小且方便執行的財產(chǎn)執行。

上述司法政策的規定同樣適用于保全，為有效指引保全活動(dòng)提供了依據，但是這些規定沒(méi)有明確具體標準。實(shí)踐中，法院基于保全效果的考慮，加之凍結銀行賬戶(hù)的實(shí)際可控性較強，且不易造成超標的執行，往往會(huì )優(yōu)先選擇對被申請人的銀行賬戶(hù)進(jìn)行查控。依據現行保全相關(guān)規定，該行為如果存在沒(méi)有遵循上述規定，影響到被保全人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使其合法權益受到侵害的情形，當事人可以通過(guò)民事訴訟法第一百零八條及財產(chǎn)保全規定第二十五條、二十六條的規定主張權益，也可以申請個(gè)案監督。您提出的明確財產(chǎn)保全順序的建議有一定的研究?jì)r(jià)值，但是否能夠更加科學(xué)地實(shí)現保全制度的目的，平衡保護保全當事人的合法權益還需充分論證，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。對此，我們會(huì )繼續深入推進(jìn)善意文明執行的理念，堅持依法、公平、平等保護原則，充分考慮保全措施的必要性和適當性，最大限度地減少保全對被保全人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及基本生活的影響。

關(guān)于法院要支持被保全人等值換保的建議與現行保全制度的實(shí)質(zhì)要求是統一的。民事訴訟法第一百零四條規定：財產(chǎn)糾紛案件，被申請人提供擔保的，人民法院應當裁定解除保全。民事訴訟法解釋第一百六十七條進(jìn)一步明確:財產(chǎn)保全的被保全人提供其他等值財產(chǎn)且有利于執行的，人民法院可以裁定變更保全標的物為被保全人提供的擔保財產(chǎn)。財產(chǎn)保全規定第二十二條再次明確：財產(chǎn)糾紛案件，被保全人或第三人提供充分有效擔保請求解除保全，人民法院應當裁定準許。按照上述規定，法院在裁定準予換保時(shí)，要審查擔保財產(chǎn)的充分性、有效性。只要提供的擔保財產(chǎn)確實(shí)能夠保障將來(lái)保全人勝訴權益的實(shí)現，法院即應當予以支持。