明辨律法 作者：鄭宏宇王懷志
來(lái)源：明辨律法（ID：trzlaw）
摘要
《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定：“根據國務(wù)院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決?！?/p>
行政相對人對省級人民政府做出的征收土地的決定，能否申請行政復議？
基本案情
2014年9月13日，廣西壯族自治區政府同意并批準廣西壯族自治區國土資源廳對來(lái)賓市人民政府作出的桂國土批函（2014）629號《廣西壯族自治區國土資源廳關(guān)于武宣縣2013年第八批次城市建設用地的批復》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)629號批復)，批復同意來(lái)賓市人民政府呈報的土地征收方案。
江記成、江西成系廣西武宣縣武宣鎮土蔭塘村村民，其使用的集體土地在該批復確定的征收土地范圍內。江記成、江西成對629號批復不服，向廣西壯族自治區政府申請行政復議。2016年3月30日，廣西壯族自治區政府作出桂政行復（2016）69號《不予受理行政復議申請決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)69號不予受理決定），對江記成、江西成的行政復議申請不予受理。2016年4月12日，江記成、江西成提起行政訴訟，請求撤銷(xiāo)廣西壯族自治區政府作出的69號不予受理決定，并判令廣西壯族自治區政府依法受理江記成、江西成的行政復議申請。
南寧市中級人民法院（2016）桂01行初153號行政判決認為，629號批復的內容涉及土地征收，屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的行政機關(guān)最終裁決的情形，故江記成、江西成申請的復議事項不屬于行政復議的受理范圍。廣西壯族自治區政府作出的69號不予受理決定認定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回江記成、江西成的訴訟請求。江記成、江西成不服一審判決，提起上訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行終169號行政判決認為，629號批復屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決，江記成、江西成認為涉案用地批復不屬于最終裁決與事實(shí)不符。廣西壯族自治區政府以江記成、江西成的復議申請事項不屬于《中華人民共和國行政復議法》第六條規定的行政復議范圍，決定不予受理，有事實(shí)和法律依據。一審判決駁回江記成、江西成的訴訟請求正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持原判。
最高院再審
江記成、江西成申請再審稱(chēng)：行政裁決的對象是特定的民事、經(jīng)濟糾紛，629號批復系廣西壯族自治區國土資源廳單方面作出的征地批復，不屬于《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決；省級政府根據征地決定對于所有權或者使用權的確權行為的復議決定才是最終裁決，而征地決定本身并不是最終裁決。請求撤銷(xiāo)一、二審判決；撤銷(xiāo)69號不予受理決定，判令廣西壯族自治區政府依法受理江記成、江西成的行政復議申請。
廣西壯族自治區政府答辯稱(chēng)：江記成、江西成申請行政復議的事項是該府作出的征地批復，內容涉及土地征收，屬于行政機關(guān)的最終裁決，二審認定事實(shí)清楚；根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款的規定，二審駁回江記成、江西成的上訴，適用法律正確。請求駁回再審申請。
本院經(jīng)審理對一、二審認定的事實(shí)予以認可。另查明，2018年3月6日，廣西壯族自治區政府作出桂政行復（2018）39號《行政復議受理通知書(shū)》，對江記成、江西成的復議申請予以受理。
本院認為，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益，可以通過(guò)申請行政復議或者提起行政訴訟以尋求救濟，相關(guān)法律亦已作出關(guān)于行政復議和行政訴訟相銜接的制度安排。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、四十六條的規定，征收土地的，由國務(wù)院批準或者由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案；國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。因此，省級人民政府作出的征地批復必然對土地權利人的合法權益產(chǎn)生影響，應當屬于行政復議范圍?！吨腥A人民共和國行政復議法實(shí)施條例》第二十五條亦規定，申請人依照《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款的規定申請行政復議的，應當向省、自治區、直轄市人民政府提出行政復議申請。根據上述規定，土地權利人不服省級人民政府的征地批復提出復議申請，復議機關(guān)應當依法予以受理。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第四項的規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為提起的訴訟。（2005）行他字第23號《最高人民法院關(guān)于適用第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的答復》規定：“《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：一是國務(wù)院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定；二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定?！币勒丈鲜龇珊退痉ń忉尩囊幎?，省級人民政府作出的征收土地決定，以及省級人民政府對征用土地決定作出的行政復議決定，屬于法律規定的最終裁決行為，當事人對此類(lèi)行政行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。但是，上述規定并未限制當事人對征收土地決定通過(guò)行政復議尋求救濟。公民、法人或者其他組織不服省級人民政府作出的征收土地決定，有權申請行政復議，復議機關(guān)依法應予受理，進(jìn)行實(shí)體審查并作出決定。本案中，江記成、江西成不服廣西壯族自治區政府作出的629號批復，向該府申請復議，符合《中華人民共和國行政復議法》的相關(guān)規定，該府應當予以受理。廣西壯族自治區政府以江記成、江西成的申請不符合行政復議受案范圍為由，作出69號不予受理決定，適用法律錯誤。一、二審判決認為69號不予受理決定適用法律正確，駁回江記成、江西成的訴訟請求，亦屬適用法律錯誤，應予糾正。
在本院審理過(guò)程中，廣西壯族自治區政府作出桂政行復（2018）39號《行政復議受理通知書(shū)》，改變其作出的69號不予受理決定。經(jīng)本院釋明后，江記成、江西成仍要求確認原行政行為違法。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第二項的規定，對于廣西壯族自治區政府作出的69號不予受理決定，應予確認違法。
綜上，一、二審判決適用法律錯誤，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第二項、《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第一百一十九條第一款、一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷(xiāo)南寧市中級人民法院2016年10月19日作出的（2016）桂01行初153號行政判決；
二、撤銷(xiāo)廣西壯族自治區高級人民法院2017年7月21日作出的（2017）桂行終169號行政判決；
三、確認廣西壯族自治區人民政府2016年3月30日作出的桂政行復（2016）69號《不予受理行政復議申請決定書(shū)》違法。
相關(guān)法條
附：相關(guān)法律、司法解釋條文
1.中華人民共和國行政訴訟法
第十三條人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：
（一）國防、外交等國家行為；
（二）行政法規、規章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；
（三）行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；
（四）法律規定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為。
第七十四條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷(xiāo)行政行為：
（一）行政行為依法應當撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì )給國家利益、社會(huì )公共利益造成重大損害的；
（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。
行政行為有下列情形之一，不需要撤銷(xiāo)或者判決履行的，人民法院判決確認違法：
（一）行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內容的；
（二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒(méi)有意義的。
2.中華人民共和國土地管理法
第四十五條征收下列土地的，由國務(wù)院批準：
（一）基本農田；
（二）基本農田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；
（三）其他土地超過(guò)七十公頃的。
征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。
征收農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準農用地轉用的，同時(shí)辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時(shí)辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。
第四十六條國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。
被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書(shū)到當地人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補償登記。
3.中華人民共和國行政復議法(2009修正)
第三十條公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
根據國務(wù)院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。
4.中華人民共和國行政復議法實(shí)施條例
第二十五條申請人依照行政復議法第三十條第二款的規定申請行政復議的，應當向省、自治區、直轄市人民政府提出行政復議申請。
5.最高人民法院關(guān)于適用的解釋
第一百一十九條人民法院按照審判監督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。
人民法院審理再審案件，應當另行組成合議庭。
第一百二十二條人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷(xiāo)原生效判決或者裁定的同時(shí)，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷(xiāo)生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審理。
6.（2005）行他字第23號《最高人民法院關(guān)于適用第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的答復》
江蘇省高級人民法院：你院《關(guān)于適用第三十條第二款有關(guān)問(wèn)題的請示》收悉。經(jīng)研究，同意你院審委會(huì )第一種意見(jiàn)，即《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規定的最終裁決應當包括兩種情況：一是國務(wù)院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定；二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定。
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