楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
近期，國務(wù)院國資委發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導意見(jiàn)》。意見(jiàn)第七條提出，各地方國資委要堅決貫徹落實(shí)國企改革三年行動(dòng)要求，立足地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控長(cháng)效機制建設，督促指導企業(yè)通過(guò)全面深化改革破解風(fēng)險難題。嚴控低毛利貿易、金融衍生、PPP等高風(fēng)險業(yè)務(wù)，嚴禁融資性貿易和“空轉”“走單”等虛假貿易業(yè)務(wù)，管住生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)重大風(fēng)險點(diǎn)。
曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)、成為地方政府重要基建實(shí)施路徑的PPP模式，究竟發(fā)生了什么？以至于要被劃入高風(fēng)險業(yè)務(wù)范疇呢？
近年來(lái)，嚴控地方債務(wù)風(fēng)險一直是宏觀(guān)政策中的重點(diǎn)事項。在地方債券制度逐漸成熟后，如今地方政府合規融資、發(fā)行的地方債券已經(jīng)實(shí)現了風(fēng)險基本可控；地方債務(wù)的風(fēng)險治理已經(jīng)開(kāi)始轉向更隱蔽的“地方政府隱性債務(wù)”。因此，《十四五規劃綱要》中提出“穩妥化解地方政府隱性債務(wù)?！?/p>
政府隱性債務(wù)是指未進(jìn)入地方政府債務(wù)管理系統的、但地方財政具有直接償付責任的債務(wù)。雖然PPP模式產(chǎn)生的政府應付賬款尚未達到確認付款的節點(diǎn)、暫時(shí)不構成債務(wù)，但仍然占用地方財政未來(lái)支出的額度，一旦出現不合規的操作，極易造成政府未來(lái)付款的擴大化、從而使得地方財政預算超支，產(chǎn)生地方政府債務(wù)風(fēng)險。這些情況在目前的PPP項目中并不罕見(jiàn)：
一是違規使用其他預算。
為了控制地方債務(wù)風(fēng)險，財政部規定各地政府用于PPP項目的支出不得超過(guò)當地財政一般公共預算支出的10%，通過(guò)“總額限制”來(lái)管控地方財政的支出風(fēng)險。
但由于早期的政策不完善，許多PPP項目普遍使用政府性基金預算等政府其他預算對項目進(jìn)行付費或者補貼；即使在《財政部對十二屆全國人大五次會(huì )議第2587號建議的答復》（財金函〔2017〕85號）對此進(jìn)行規范，確定“10%’上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分”后，許多地方仍然存在違規使用其他政府預算對現象。
這使得PPP項目的總量管控仍然不嚴格，存在新增地方隱性債務(wù)風(fēng)險的可能。
二是存在兜底回購事項。
由于當前PPP項目的合作期在10-30年間，較長(cháng)的合作期使得許多投資PPP項目的企業(yè)存在提前退出的考慮，地方政府出于PPP項目較高的成本，也有置換債務(wù)方面的考慮，往往與企業(yè)簽訂提前回購項目、兜底擔保的合同與條款。
這使得許多PPP項目的財政支出與上報財政部部門(mén)的預算存在較大的不一致，可能對地方債務(wù)的償付周期與債務(wù)結構有很大的改變，推高了地方債務(wù)的不可控性，存在導致債務(wù)期限與預期情況錯配的風(fēng)險。
三是合同體系不夠規范。
由于PPP項目合作期限長(cháng)、涉及環(huán)節多，目前的PPP合同體系尚不規范，無(wú)論是政府還是社會(huì )資本，都存在一定的隨意性，導致許多PPP項目普遍存在項目周期更改、項目投資超支、項目實(shí)施范圍變更的現象。
這導致許多PPP項目預計的全生命周期成本與實(shí)際情況存在很大差異，且許多情況是由于政府在前期工作時(shí)預計不足而產(chǎn)生的，需要負擔項目額外的支出責任。
這就使得財政部給予PPP項目支出的“10%上限”并不能夠真正約束地方政府在PPP領(lǐng)域的支出成本，綜合考慮PPP項目較長(cháng)的實(shí)施年限，極易成為引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險的不穩定因素。
因此，從當前管控地方政府債務(wù)風(fēng)險的角度來(lái)說(shuō)，如今PPP模式確實(shí)是一個(gè)高風(fēng)險業(yè)務(wù)、是隱性債務(wù)中的重點(diǎn)排查領(lǐng)域；從國資委的角度來(lái)說(shuō)，也必須要對投資PPP項目的主力軍、國資企業(yè)進(jìn)行相關(guān)的限制，從源頭上減少政府債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生。
投資風(fēng)險：尚未立法，亂象叢生
從宏觀(guān)的角度看，PPP是造成地方隱性債務(wù)的風(fēng)險點(diǎn)之一；但從國資委的角度來(lái)看，由于種種不規范，PPP模式還是造成投資風(fēng)險的重點(diǎn)領(lǐng)域，必須進(jìn)行嚴格管控。
一方面是PPP增加了企業(yè)債務(wù)風(fēng)險。
PPP項目通常是投資、建設、運營(yíng)一體化，前期投資需求大、項目資金回收慢；因此PPP項目普遍存在大量項目貸款，且通常由大股東對貸款進(jìn)行擔保。
一旦PPP項目出現問(wèn)題，導致付款延遲或減少，無(wú)疑會(huì )增加企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險；這也是為何國資委早在2017年底就要求央企限制PPP項目的投資規模、進(jìn)一步降低資產(chǎn)負債率。
另一方面是投資PPP存在隱性負債。
一般而言，投資PPP項目需要準備總投資20%-30%的項目資本金。但由于投資回報率以及國企資產(chǎn)負債率的考慮，許多央企投資PPP項目普遍存在“明股實(shí)債”：通過(guò)金融機構或其他企業(yè)以債務(wù)性資金持有項目公司股份，以“股權投資”的方式規避種種限制。
這使得許多國資企業(yè)投資PPP的過(guò)程中增加了隱性負債、變相增加了資產(chǎn)負債率，且資本金融資的潛在風(fēng)險更高，一旦出現風(fēng)險積累，極易導致風(fēng)險事件的產(chǎn)生。
再綜合考慮當前許多PPP項目實(shí)施的不規范與可能存在的融資期限錯配，PPP業(yè)務(wù)確實(shí)存在非常大的風(fēng)險，需要進(jìn)行持續的加強監管、建立風(fēng)險預警機制。
金融風(fēng)險：明股實(shí)債，層層嵌套
國資委管理的不僅是各級國有企業(yè)，還有許多國有金融機構。據財政部PPP中心披露，截止至2021年1月末，全國范圍內已開(kāi)工的PPP項目規模達到了6.7萬(wàn)億；這意味著(zhù)當前的PPP已不僅僅是地方債務(wù)風(fēng)險與企業(yè)投資風(fēng)險問(wèn)題，還有可能產(chǎn)生金融風(fēng)險。
由于政企間的責任劃分不清、操作模式中的不規范、債務(wù)性資金充當資本金，PPP項目的股權投資、項目貸款，都存在非常大的風(fēng)險。尤其是在“財政緊平衡”的狀態(tài)下，許多PPP項目的付費存在問(wèn)題，導致項目貸款風(fēng)險快速上升、股權投資風(fēng)險進(jìn)一步出現。
并且，隨著(zhù)一批PPP項目的竣工投產(chǎn)，目前市場(chǎng)上已經(jīng)開(kāi)始出現以PPP項目資產(chǎn)、收費權為基礎資產(chǎn)的證券化產(chǎn)品；在金融衍生品的增長(cháng)下，PPP項目的風(fēng)險可能進(jìn)一步擴大，既造成地方債務(wù)風(fēng)險、推高企業(yè)投資風(fēng)險、又威脅金融市場(chǎng)穩定。
從這三個(gè)角度來(lái)說(shuō)，PPP確實(shí)算高風(fēng)險業(yè)務(wù)；如今的現狀也值得PPP模式進(jìn)行反思，究竟為什么，一個(gè)能夠實(shí)現多方共贏(yíng)的模式，演變成了如今的模樣？
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