作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，國家統計局發(fā)布2020年中國經(jīng)濟年報，顯示中國年度GDP超過(guò)百萬(wàn)億元大關(guān)。在如此龐大的經(jīng)濟規模中，全年全國固定資產(chǎn)投資（不含農戶(hù)）518907億元，比上年增長(cháng)2.9%，顯示出投資對國內經(jīng)濟運行的強大驅動(dòng)力。

但隨著(zhù)地方債務(wù)問(wèn)題的再次躁動(dòng)，產(chǎn)業(yè)與消費的逐漸復蘇，我們應當意識到財政支出的重點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始轉向；從傳統的財政支出-基建投資，轉向財政支出-公共消費。

財政支出的目的是什么？自然是促進(jìn)內需釋放，并通過(guò)財政支出的乘數效應，促進(jìn)地方經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展。在過(guò)去的許多年中，地方政府慣用的操作就是通過(guò)財政資金進(jìn)行基礎設施類(lèi)的投資，通過(guò)基建建設促進(jìn)各類(lèi)需求、推進(jìn)人口的城鎮化、以及通過(guò)逐步完善的基建來(lái)促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

但是，隨著(zhù)城鎮化已經(jīng)達到60%，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構開(kāi)始出現變化，這套傳統邏輯的投資效率快速降低：

一是基建創(chuàng )造的需求已經(jīng)不能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配，基建帶動(dòng)的鋼鐵、水泥等需求已歸屬“落后產(chǎn)能”；因此國家在2020年推出了“新基建”概念，希望改善基建投資對有效需求的帶動(dòng)；

二是高速城鎮化的時(shí)代已經(jīng)結束，基建投資的回收期逐漸增加。以土地出讓資金在短期內平衡基建投資的時(shí)代已成往事，政府投資開(kāi)始面臨較為嚴重的資金期限錯配問(wèn)題，導致地方債務(wù)問(wèn)題日漸增大；

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的時(shí)代，不再“野蠻生長(cháng)”，不是地方政府通過(guò)園區建設、簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)招商就能實(shí)現。因此我們看到地方政府在將基建投資轉化為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟時(shí)面臨著(zhù)重重困難，不僅轉化的效率不高，許多地方還存在超前投資、園區閑置的情況。

因此，傳統的、依靠政府為主導的財政支出-基建投資的時(shí)代已經(jīng)結束，要實(shí)現產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及經(jīng)濟結構的升級，這一局面必須被打破。

盤(pán)活存量資產(chǎn)艱難，直投不可持續

近些年來(lái)，高層已經(jīng)意識到傳統基建投資的效率日益降低；因此，不僅提出了“新基建”的概念，也出臺了一系列盤(pán)活存量資產(chǎn)政策，希望幫助地方政府盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的利用效率，以及通過(guò)資產(chǎn)的活化解決地方債務(wù)率過(guò)高的問(wèn)題。

但是，在政府的主要資產(chǎn)，基礎設施領(lǐng)域不市場(chǎng)化的情況下，存量基建資產(chǎn)基本無(wú)法產(chǎn)生收益，能夠產(chǎn)生足夠現金流的項目少之又少。因此，當前基建REITs的試點(diǎn)可以說(shuō)非常艱難，離想象中的化解債務(wù)工具非常遙遠。

另一方面，在持續的基建投資、無(wú)法收回資金、經(jīng)濟效應有限的情況下，地方債務(wù)的總體規模也成為了一個(gè)問(wèn)題。不僅公開(kāi)的債務(wù)規模不小，政府隱性債務(wù)、城投債、地方國有企業(yè)債務(wù)的規模普遍處于高位。

這意味著(zhù)，盡管我國的基建市場(chǎng)還有很大的需求，但通過(guò)政府直接投資的模式已經(jīng)無(wú)法持續；要解決存量債務(wù)的問(wèn)題，也必然要讓未來(lái)的實(shí)施模式開(kāi)始轉向。

財政支出的市場(chǎng)化，轉向公共消費

那么，如何提高財政支出轉化為地方經(jīng)濟的效率呢？這在近年的一系列市場(chǎng)化改革文件中均有體現，簡(jiǎn)而言之就是“讓市場(chǎng)機制發(fā)揮更大的作用，讓市場(chǎng)機制決定資源的配給”。這在地方經(jīng)濟發(fā)展中是非常實(shí)用的原則，不再是“地方政府覺(jué)得什么好，就把錢(qián)花到哪兒”，而是“錢(qián)花到哪兒有效果，就把錢(qián)花到哪兒”。

當然，要實(shí)現這樣的目標，需要的改革與時(shí)間都極其漫長(cháng)。從短期來(lái)看，財政支出的主要變化是從政府直接投資，轉向“公共消費”——即政府不再直接作為基建項目的投資主體，而是引入各類(lèi)企業(yè)作為業(yè)主，政府將財政資金作為項目補貼、付費，直接支付到項目公司。

我國自2014年以來(lái)推動(dòng)的各類(lèi)政府與社會(huì )資本合作模式，就是基于這一思想誕生。但由于當時(shí)市場(chǎng)化環(huán)境與制度的不成熟，許多項目做成了“明股實(shí)債”，依然是政府債務(wù)的思路。下一步的市場(chǎng)化改革，會(huì )繼續在財政支出的結構上進(jìn)行改革與努力；未來(lái)的財政支出，將更多的用于公共消費、購買(mǎi)服務(wù)，而不是直接投資。畢竟，政府自主投資的效率終究比不上市場(chǎng)配置資源的高效。

推動(dòng)基建定價(jià)體系，促進(jìn)經(jīng)濟循環(huán)

那么，為了實(shí)現這一目標，下一步的市場(chǎng)化改革的目標是完全可期的，在政府支出方面會(huì )有以下幾方面的改變：

一是會(huì )進(jìn)一步加強經(jīng)濟的流通與循環(huán)，在不改變公益性的前提下對公共服務(wù)、基礎設施進(jìn)行更合理的、市場(chǎng)化的“定價(jià)”，讓公益性資產(chǎn)的收益在市場(chǎng)上流通起來(lái)，由此改變基建資產(chǎn)無(wú)法盤(pán)活、新建項目收益不平衡等問(wèn)題；

二是會(huì )加強限制政府的直接投資行為，也包括通過(guò)下屬?lài)衅髽I(yè)進(jìn)行直接投資的行為。在總體債務(wù)率增高的情況下，繼續作為主體加杠桿顯然不是明智的舉措；地方國有企業(yè)會(huì )加強市場(chǎng)化的程度、更多的依賴(lài)企業(yè)進(jìn)行新的投資；

三是積極財政會(huì )逐漸退坡。盡管2021年還將是財政支出的大年，但在政府減少直接投資后，積極財政也到了該退出的時(shí)候，市場(chǎng)的東西，終究還將交還給市場(chǎng)；

四是國有企業(yè)改革將成為市場(chǎng)化改革的重要載體與實(shí)施平臺，在地方政府將一些實(shí)施目標與任務(wù)交給地方國資企業(yè)后，這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式、規模、乃至出資人也將出現非常大的變化，混合所有制改革將在這個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生非常大的作用。

在“十四五”期間，財政改革仍將是引領(lǐng)整個(gè)政府改革乃至市場(chǎng)化改革的排頭兵，對整個(gè)國內經(jīng)濟都將有非常深遠的影響；根據目前的高層動(dòng)向來(lái)看，財政政策的轉向已經(jīng)在路上。

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標題： 財政支出的轉向：從基礎設施到公共消費