敲響法槌 作者：?jiǎn)讨t律師
【律師前言】
一、收回土地使用權，是土地管理法賦予村民委員會(huì )這個(gè)集體經(jīng)濟組織對于集體土地進(jìn)行管理和支配的重要手段。遇有類(lèi)似舊城整體改造等涉及集體公共利益的，村委會(huì )可以在符合法定情形經(jīng)過(guò)法定民主程序，經(jīng)原批準用地的政府批準收回土地使用權的，可以收回土地使用權。
二、收回土地使用權適用的情形：土地管理法66條規定了三種情形，為鄉村公共設施或公益事業(yè)建設，需要使用土地的；不按批準用途使用土地的；因撤銷(xiāo)、遷移等原因停止使用土地的。38條規定，已經(jīng)辦理審批手續的非農業(yè)建設用地占用耕地，連續二年未使用的，經(jīng)原批準用地的政府批準，由縣級以上人民政府無(wú)償收回，交由原農村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。
三、收回土地使用權應當經(jīng)過(guò)法定程序。首先需要經(jīng)過(guò)民主決議程序，召開(kāi)村民會(huì )議，由本村十八周歲以上村民過(guò)半數，或三分之二以上戶(hù)的代表參加，到會(huì )人數過(guò)半數通過(guò)，或村民會(huì )議授權村民代表會(huì )議，三分之二以上人員參加，過(guò)半數同意。其次，應當經(jīng)由原批準用地的政府批準收回土地使用權。
四、收回路徑選擇。村委會(huì )應當依法收回，自行收回無(wú)法正常進(jìn)行的，應當向人民法院起訴申請人民法院強制執行。
五、集體經(jīng)濟組織在完成民主決議和審批程序，并依法收回土地使用權后，可申請發(fā)證機關(guān)依法注銷(xiāo)原土地使用權人的土地使用權證，從而完成土地使用權的收回程序。
六、被收回土地使用權相對人的救濟途徑。相對人認為，村委會(huì )收回土地使用權的決議決定違法，或侵害其合法權益的，可向人民法院起訴請求撤銷(xiāo)相關(guān)決定。
【相關(guān)案例裁判觀(guān)點(diǎn)解析】
一、收回土地使用權適用情形
（一）【舊村改造屬于可收回土地使用權的法定情形】村委會(huì )為本村集體利益進(jìn)行整村改造，經(jīng)民主程序決議和政府批準，依法可收回村民宅基地土地使用權。
案例：山西省高級人民法院（2021）晉民申1123號某村委會(huì )宅基地使用權糾紛案
裁判觀(guān)點(diǎn)：舊村改造，雖非針對特定公共設施和專(zhuān)項公益事業(yè)建設，但本村絕大多數成員住宅及配套設施改造，更加關(guān)涉村民福祉，較公共設施和公益事業(yè)而言，公共利益屬性更強，舊村改造應屬于上述規定本旨涵攝范圍。
（二）【城中村改造具有社會(huì )公共利益屬性，可作為收回集體土地使用權事由】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終193號趙某與區政府土地使用權批復案
二、村委會(huì )收回土地使用權的法定程序選擇問(wèn)題
（一）【村委會(huì )依法定程序收回，無(wú)需行政訴訟撤銷(xiāo)頒證】滿(mǎn)足法定情形的，村委會(huì )可依照法定程序收回土地使用權，無(wú)需通過(guò)行政訴訟撤銷(xiāo)登記頒證行為來(lái)實(shí)現。
案例：聊城市中級人民法院（2017）魯15行終139號司崗村委會(huì )土地行政管理糾紛案
裁判觀(guān)點(diǎn)：司某經(jīng)縣政府批準使用案涉土地，并辦理了土地使用權登記，頒發(fā)土地使用權證。如司某確實(shí)存在連續二年未使用，或存在《土地管理法》66條規定的情形之一的，村委會(huì )可依法定程序收回土地使用權。該土地使用權收回，無(wú)需通過(guò)撤銷(xiāo)被訴頒證登記行為來(lái)實(shí)現。
（二）【政府不可拒絕處理村委會(huì )申請收回土地使用權問(wèn)題】政府在村委會(huì )請求批準收回土地使用權問(wèn)題上具有作出處理的法定職責，應當依法作出處理。以存在民事?tīng)幾h為由不予處理，沒(méi)有法律依據。村委會(huì )訴請撤銷(xiāo)政府答復，獲得支持。
案例：濟南市中級人民法院（2018）魯01行初758號七賢村委會(huì )行政答復案
裁判觀(guān)點(diǎn)：本村企業(yè)獲得市政府頒發(fā)的集體土地使用權證后，將土地和建筑物出賣(mài)給了某軍隊糧油站，未辦理過(guò)戶(hù)手續。村委會(huì )依據《土地管理法》65條（現為66條）向濟南市政府申請收回土地使用權，濟南市政府答復因存在民事?tīng)幾h建議民事法律程序解決。村委會(huì )訴請撤銷(xiāo)，獲支持。
（三）【政府未批準不可收回土地使用權】村委會(huì )可訴請確認集體土地使用權人與其他非本集體經(jīng)濟組織成員簽署的房地產(chǎn)出售協(xié)議無(wú)效，但因土地使用權仍登記在原土地使用權人名下，政府尚未批準收回土地使用權，故返還土地并支付土地使用費，條件尚不成就，不予支持。
案例：濟南市市中區人民法院（2017）魯0103民初369號七賢村委會(huì )建設用地土地使用權出讓合同糾紛案
三、被收回土地使用權人的救濟途徑
（一）【可訴請撤銷(xiāo)村委會(huì )的收回決定】遇有拆遷安置，村委會(huì )以未經(jīng)審批建設為由，作出收回土地使用權決定書(shū)，但未經(jīng)政府批準，被法院依法撤銷(xiāo)。
案例：濟南市中級人民法院（2021）魯01民終6562號倪家村委會(huì )宅基地使用權糾紛案
裁判觀(guān)點(diǎn)：即便建造房屋經(jīng)營(yíng)未經(jīng)政府批準，未取得批復或頒證，但收回土地使用權亦應履行法定程序。未經(jīng)村民會(huì )議通過(guò)，未經(jīng)政府部門(mén)批準，亦未說(shuō)明收回的法定事由，村委會(huì )作出收回土地使用權決定，違反法定程序，依法撤銷(xiāo)。
（二）【政府批準收回土地使用權，不可訴】昌平區政府作出批復同意杜某次子占地建房，同時(shí)杜某宅基地使用權收回，杜某起訴區政府請求撤銷(xiāo)批復，被駁回起訴。
案例：北京市高級人民法院（2021）京行終4217號杜某訴區政府行政批復案
裁判觀(guān)點(diǎn)：區政府批復收回土地使用權，系對村民建房占地的請示所作內部審批程序，屬于行政機關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為，對杜某合法權益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。
案例2：山西省高級人民法院（2020）晉行終404號張某訴區政府收回集體土地使用權案
裁判觀(guān)點(diǎn)：村委會(huì )經(jīng)法定程序，履行審批手續，收回集體土地使用權，系村委會(huì )自治行為，不屬于行政訴訟法調整的范疇。張某訴請確認區政府收回行為違法，因收回主體系村委會(huì )，非區政府，起訴不符合法定條件，裁定駁回。
（三）【政府批準用地和收回用地，不等同于法定監督職責，不可訴】村民以區政府未履行對村委會(huì )收回土地使用權決定書(shū)進(jìn)行監督糾正的職責提起行政訴訟，訴請確認違法并責令限期履行，被裁定駁回起訴。
案例：北京市高級人民法院（2021）京行終778號高某訴延慶區政府不履行法定職責案
（四）【村委會(huì )收回土地使用權，村民申請行政復議提起行政訴訟均駁回】
案例：北京市高級人民法院（2020）京行終7544號盧某與延慶區政府行政復議案
裁判觀(guān)點(diǎn)：村民委員會(huì )組織法規定，村民自治章程、村規民約、村民會(huì )議或村民代表會(huì )議決定，不得侵犯村民人身權利、民主權利、財產(chǎn)權利，違反上述規定，由鄉政府責令改正。合法權益受侵害的村民可申請法院予以撤銷(xiāo)。村委會(huì )未經(jīng)政府批準即決定收回土地使用權，已超出自治范圍，村民可尋求其他法律救濟。
（五）【自然資源局公告注銷(xiāo)土地證，存有程序瑕疵的，確認違法但不撤銷(xiāo)】村委會(huì )依法收回土地使用權后，自然資源局發(fā)布注銷(xiāo)土地證公告，但未將政府的收回批復內容公告的，程序有瑕疵，注銷(xiāo)行為違法。但為避免公共利益受損，不予撤銷(xiāo)。
案例：廣西高級人民法院（2020）桂行申348號欽州市自然資源局注銷(xiāo)土地登記案
（六）【縣政府公告改變收回批復內容，直接以自己名義收回集體土地使用權，確認違法但不撤銷(xiāo)】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終513號平遙縣政府收回集體土地使用權公告案
裁判觀(guān)點(diǎn)：法律規定收回集體土地使用權的主體，是農村集體經(jīng)濟組織，并非政府。原批準用地的政府通過(guò)批準收回的方式，對收回行為行使監督權，防止村集體經(jīng)濟組織違法收回，侵害集體成員合法權益。
縣政府公告改變其收回土地批復的內容，直接以自己名義收回集體土地使用權，行政行為違法。但撤銷(xiāo)該決定會(huì )給城中村改造工作帶來(lái)負面影響，造成公共利益重大損害，故不予撤銷(xiāo)。
（七）【村民就宅基地收回問(wèn)題提起民事侵權訴訟的，裁定駁回起訴】
案例：湖北省高級人民法院（2019）鄂民申2309號畢某訴村委會(huì )物權保護糾紛案
裁判觀(guān)點(diǎn)：村民宅基地的管理是村委會(huì )依法律授權履行行政管理職責的行為，村委會(huì )與村民就宅基地管理發(fā)生的法律關(guān)系，不是平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于民事訴訟的受案范圍。
（八）【政府同意收回土地使用權的批復含有其他行政行為內容的，屬可訴行政行為，法院應予受理】
案例：山西省高級人民法院（2019）晉行終143號段某與某區政府土地行政批復案
裁判觀(guān)點(diǎn)：原批準用地的政府批復收回，一般屬內部行政行為，不直接對外發(fā)生效力，不會(huì )對當事人權利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，即批復作出后，一般情況下，土地使用權人并不必然喪失土地使用權。只有當集體經(jīng)濟組織以法定程序收回集體土地使用權后，土地使用權人才會(huì )喪失土地使用權。
在此基礎下，集體經(jīng)濟組織或原土地使用權人可申請發(fā)證機關(guān)依法注銷(xiāo)原土地使用權人的土地使用權證，從而完成土地使用權的收回程序。
特殊情形下，如政府批復直接付諸實(shí)施并對當事人權利產(chǎn)生影響的，當事人對此提起訴訟的，法院應予受理。
本案區政府批復：同意收回全體村民宅基地使用權，國土分局收回或注銷(xiāo)所涉權利證書(shū)。此后，國土分局依據批復發(fā)布公告注銷(xiāo)廢止土地使用權證。綜上，可認定上述批復已經(jīng)不僅僅是內部行政行為，而是直接付諸實(shí)施，對外發(fā)生法律效力的外部行政行為，屬于可訴行政行為，應予受理。
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