西政資本 作者：馬靜濤
來(lái)源：西政資本
2020年8月18日，惠州市仲愷陳江一城市更新單元項目土地成功出讓?zhuān)山粌r(jià)57085萬(wàn)元，溢價(jià)率約1.1%，折合樓面價(jià)約1096元/㎡，由時(shí)代中國下屬的惠州市時(shí)代愷悅房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司競得。據克爾瑞《2020年1至7月土地出讓金與同比增速排名》顯示，惠州土地出讓金184億元，以212%的同比增幅位列全國重點(diǎn)城市首位。緊隨其后排在第二的是東莞，同比增幅167%。因深圳、東莞等城市的樓市限購升級，惠州樓市在近一個(gè)月的時(shí)間里相當火爆，拿地熱度也達到了歷史高位，而真實(shí)的拿地與交易情況卻更值得開(kāi)發(fā)商注意。
2020年7月11日，惠城區自然資源局發(fā)布《關(guān)于暫停實(shí)施留用地村企合作招取前期服務(wù)單位相關(guān)工作的通知》，隨后惠城區如火如荼的留用地村企合作被叫停，目前關(guān)于惠城區村企合作項目重啟的時(shí)間仍舊未能知曉。從市場(chǎng)情況來(lái)看，惠州的招拍掛拿地、留用地村企合作、城市更新（仲愷區為主）三大主要拿地途徑中，惠城區村企合作留用地已被叫停，那么惠州城市更新發(fā)展的狀況如何，后續又將如何發(fā)展呢？為便于說(shuō)明，筆者結合自身的經(jīng)驗，對惠州房地產(chǎn)市場(chǎng)土地供應情況、留用地村企合作被叫停的緣由以及惠州市仲愷大道十七個(gè)標段城市更新情況進(jìn)行系統分析，以供讀者參考。對本文不足之處，亦歡迎讀者多多批評指正。
一、2020年上半年度惠州土地供應情況
（一）惠州土地市場(chǎng)現狀
據不完全統計，截止2020年7月15日，2020年惠州共發(fā)生74宗土地交易；通過(guò)對這74宗土地分析得出：
1. 土地獲取路徑：通過(guò)招拍掛（拍賣(mài)）獲得土地為66宗，通過(guò)投標獲得土地為8宗，目前惠州招拍掛仍是土地獲取的主要途徑；
2. 合作開(kāi)發(fā)模式：惠州74宗土地交易中合作模式明確為村企合作的17宗，返還物業(yè)+貨幣補償的有21宗，這里有一部分是舊村改造；
3. 土地面積：開(kāi)發(fā)面積在5萬(wàn)平方米以上的有20宗（其中10萬(wàn)平以上的為5宗），2萬(wàn)平-5萬(wàn)平的有25宗，2萬(wàn)平方米以下的有29宗（其中1萬(wàn)平以上的有17宗）。
綜上，目前惠州土地獲取的主要路徑仍是招拍掛，土地面積2萬(wàn)平及以下宗地占比為39%，小地塊項目開(kāi)發(fā)占比較高；而項目合作開(kāi)發(fā)模式——村企合作成為惠州2020年上半年最大的熱點(diǎn)。
（二）惠州土地供應計劃
今年惠州土地供應計劃為(一級土地市場(chǎng))49宗，涉及土地面積約243萬(wàn)平；土地市場(chǎng)的重點(diǎn)仍是以政府進(jìn)行土地收儲、掛牌、出讓為主?；葜萃恋厥袌?chǎng)仍然處于增量階段，土地獲取的主要途徑為招拍掛，因此目前惠州“三舊”改造、村企合作項目還不算緊迫。
二、惠州“三舊”改造的政策與現狀
（一）惠州“三舊”改造的政策
惠州“三舊”改造處于起步階段，從2010年開(kāi)始惠州市根據省政府《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號）和省政府辦公廳《轉發(fā)省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號）等有關(guān)規定針對惠州的三舊改造工作逐步制定“三舊”改造的政策，如《惠州市人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府[2010]98號)、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)節約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府[2011]78號)、《惠州市土地集約利用考核辦法（試行）的通知》（惠府辦[2011]69號]）。
后續惠州進(jìn)一步完善了“三舊”改造的相關(guān)政策，如《惠州市“三舊”改造協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號]）、《關(guān)于明確“三舊”改造項目涉及無(wú)償移交15%比例公建公益性用地有關(guān)問(wèn)題的通知》（惠州國土資[2018]167號）、《關(guān)于加強土地征收征用盤(pán)整補償及出讓項目評審管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府辦[2020]1號)，但是目前《惠州市“三舊”改造實(shí)施辦法》仍處于征求意見(jiàn)稿階段，暫未正式實(shí)行。
惠州市招拍掛拿地是主流，“三舊”改造仍處于起步階段，相關(guān)的政策規定仍不完善，因此房地產(chǎn)公司更傾向于一級市場(chǎng)拿地以及村企合作開(kāi)發(fā)留用地。
（二）惠州“三舊”改造的現狀
1. 從機構編制上看，城市更新協(xié)會(huì )是國土空間協(xié)會(huì )的分支，目前只有仲愷高新區成立了專(zhuān)門(mén)的城市更新發(fā)展中心，其他地區包括市里還是自然資源局下設三舊辦。
2. 從政策上看，惠州市惠陽(yáng)區頒布了《惠州市惠陽(yáng)區“三舊”改造實(shí)施暫行辦法》（惠陽(yáng)府辦[2018]26號），其它地區出臺了征求意見(jiàn)稿，如《惠州市惠城區舊村莊更新改造實(shí)施辦法（意見(jiàn)稿）》，惠州市在2020年上半年出臺了關(guān)于標圖建庫的意見(jiàn)以及材料示范文本等文件：《關(guān)于加強土地征收征用盤(pán)整補償及出讓項目評審管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府辦[2020]1號)、《關(guān)于房屋建筑和市政基礎設施工程竣工聯(lián)合驗收工作實(shí)施細則（試行）》（惠市住建[2020]8號）、《惠州市“三舊”改造項目標圖建庫申請及審批指引等九個(gè)操作指引文件的通知》(惠市自然資函[2020]47號)、《關(guān)于規范惠州市“三舊”改造用地報批工作的通知》（惠市自然資源函[2020]1066號），表明政府開(kāi)始重視“三舊”改造業(yè)務(wù)。
3. 惠州城市更新可以重點(diǎn)關(guān)注仲愷高新區?；葜葜賽鸶咝聟^頒布了《仲愷高新區城市更新項目監督管理暫行辦法》（惠仲更新發(fā)[2018]4號），其他區暫未有城市更新的政策發(fā)布。同時(shí)惠州仲愷高新區有17個(gè)標段城市更新項目正在落實(shí)，截止2020年8月18日，已有7個(gè)標段招標，剩余的10個(gè)標段預計在八月份會(huì )落地?；葜葜賽鸪鞘懈聲?huì )隨著(zhù)17個(gè)標段的不斷推進(jìn)，在政策上不斷完善，并為惠州其他區后續開(kāi)發(fā)城市更新提供參考和借鑒。
三、留用地村企合作的情況
（一）惠城區如火如荼的留用地村企合作為何被叫停
2020年7月7日，惠州市惠城區自然資源局發(fā)布《關(guān)于暫停實(shí)施留用地村企合作招取前期服務(wù)單位相關(guān)工作的通知》：“……為了進(jìn)一步規范留用地村企合作前期服務(wù)單位招投標工作，現請各鎮（街）在上述整改工作完成前暫停實(shí)施留用地村企合作前期服務(wù)單位招投標工作，恢復時(shí)間另行通知”。
1. 前期服務(wù)單位糾紛
惠州留用地村企合作選取前期服務(wù)單位需通過(guò)鎮政府（街道辦事處）農村“三資”產(chǎn)權流轉管理服務(wù)平臺進(jìn)行招標。目前前期服務(wù)單位與村之間存在下列問(wèn)題：
（1）部分合同約定如果前期服務(wù)單位不能成為最后合作主體，那么在退出機制中的約定常常會(huì )加重村里的責任，導致前期服務(wù)商退出時(shí)，村沒(méi)有能力承擔合同約定的違約責任，易導致該項目后續開(kāi)發(fā)進(jìn)度的拖延、甚至導致項目擱置。
（2）部分合同提前約定前期服務(wù)單位摘地的價(jià)格，若實(shí)際摘地價(jià)格超過(guò)約定價(jià)格則村應該返還超額的部分給前期服務(wù)單位，前期服務(wù)單位的這一約定存在排除其他競爭者的情況。
（3）村與開(kāi)發(fā)商商議的條件未公開(kāi)化、透明化?！迮c前期服務(wù)單位合作的部分條件未能及時(shí)對村民公開(kāi)，導致村民的權益受到損害，激化村民與村集體、前期服務(wù)單位矛盾。
（4）前期服務(wù)單位對項目的投入與退出收回的成本差距明顯，導致開(kāi)發(fā)商不愿意退出（備注：由于前期投入較多，后續退出的補償較少，前期服務(wù)商后續主動(dòng)退出的意愿不強）。
2. 經(jīng)濟利益的原因
通過(guò)招拍掛公告和土地留用地公告，可以得出惠州留用地招標的價(jià)格與招拍掛出讓的價(jià)格存在一定的差距，惠州留用地的樓面地價(jià)普遍比招拍掛的樓面地價(jià)低。
3. 小規模開(kāi)發(fā)帶來(lái)的弊端
截止7月15日，據不完全統計的數據，惠州市開(kāi)發(fā)面積2萬(wàn)平米以下的項目數量占比約39%，片區化不利于后續的規劃和片區基礎設施的整體安排。同時(shí)也不利于該區建筑規劃風(fēng)貌的統一，且片區化、單一化帶來(lái)村民未來(lái)收入難以保障問(wèn)題。
（二）仲愷高新區政府主導下村企合作的未來(lái)發(fā)展趨勢
仲愷高新區村企合作沒(méi)有叫停，但發(fā)展趨勢分析如下：
1. 政府會(huì )更加重視規范村企合作
惠州市各個(gè)區村企合作開(kāi)發(fā)的模式不同。例如在惠陽(yáng)區村企合作的招標公告中就表明：中標人不是本項目原意向合作方，應當自收到《成交確認通知書(shū)》之日起10個(gè)工作日內與原意向合作方就其前期工作投入各項費用、投資回報、經(jīng)濟補償以及解除其與原與招標人前期簽訂的合作開(kāi)發(fā)合同或意向合同（協(xié)議）等問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)商，達成一致，并承擔上述各項費用即補償，否則取消其中標資格，沒(méi)收投標保證金。因此，對于如何平衡中標人與原意向合作方的權益，相信政府會(huì )對村企合作的模式進(jìn)一步規范。
2. 成片、連片開(kāi)發(fā)成為趨勢
根據惠州74宗土地出讓的情況，2萬(wàn)平以下的宗地占比為39%，小地塊的占比較多，小地塊的單獨開(kāi)發(fā)不利于區域的整體規劃、基礎設施的安排，后續成片或者連片開(kāi)發(fā)將成為趨勢?，F惠州仲愷新區劃分了十七個(gè)標段做城市更新，該區域內的規劃、基礎設施將更加完善、科學(xué)。
3. 物業(yè)分配與貨幣補償為主，但政府鼓勵的作價(jià)入股等其它方式改造，希望給村民帶來(lái)更長(cháng)遠利益
根據惠州74宗土地出讓的情況，物業(yè)分配與貨幣補償是合作的重要內容，考慮到村與村民的后續發(fā)展問(wèn)題，作價(jià)入股的方式更能給村、村民帶來(lái)穩定的收益，因此，政府應鼓勵村企合作以作價(jià)入股的方式進(jìn)行。
四、仲愷大道十七個(gè)標段城市更新的情況介紹
2019年6月27日，仲愷高新區管委會(huì )辦公室發(fā)布了《仲愷大道沿線(xiàn)城市更新工作的實(shí)施意見(jiàn)》（惠仲委辦〔2019〕14號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）文件，提出“以仲愷大道沿線(xiàn)9.7平方公里共17個(gè)城市更新單元為重點(diǎn)，推進(jìn)仲愷大道沿線(xiàn)成片連片改造?！?nbsp;《實(shí)施意見(jiàn)》分別從總體要求、實(shí)施要求、基本流程、補償方式、意向主體義務(wù)和改造主體義務(wù)六個(gè)方面對仲愷大道沿線(xiàn)城市更新工作做出具體規定。截止至2020年8月18日，17個(gè)城市更新單元已有7個(gè)中標。
（一）仲愷特色、政府主導下的城市更新
政府主導、多方參與，以仲愷大道沿線(xiàn)9.7平方公里共17個(gè)城市更新單元為重點(diǎn)，推進(jìn)仲愷大道沿線(xiàn)成片連片改造。更新的范圍不僅包括“三舊”改造，還有國有土地房屋征收以及集體土地房屋征收，屬典型的混合式改造。仲愷城市更新基本流程如下：
1. 前期工作。包括劃定城市更新單元、開(kāi)展城市更新單元調查、征集權利主體意愿和加強“兩違”管控等工作；其中，舊廠(chǎng)房應取得100%權利主體同意；舊村莊、留用地涉及農村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的，取得農村集體經(jīng)濟組織同意，以及取得三分二以上戶(hù)代表同意；舊城鎮應取得90%以上權利主體同意。
2. 簽訂意向。在掛牌確定改造主體前，與有意向并符合要求的企業(yè)簽訂意向協(xié)議，確定意向主體；意向主體的選取流程為：企業(yè)申報→區城市更新發(fā)展中心資格審查并提出初審意見(jiàn)→仲愷大道沿線(xiàn)城市更新聯(lián)席會(huì )議審定，簽訂意向協(xié)議確定意向主體。
3. 確定改造主體。由區城市更新發(fā)展中心編制更新單元改造方案，各相關(guān)部門(mén)負責審核改造成本，項目改造方案經(jīng)區管委會(huì )批準后，國土部門(mén)委托區公共資源交易中心公開(kāi)掛牌選取改造主體；
4. 實(shí)施與監管。區國土資源分局根據搬遷補償進(jìn)度，分期供地、區相關(guān)職能部門(mén)分別與改造主體簽訂市政、教育、醫療等基礎設施建設監管協(xié)議；區國土資源分局負責加快開(kāi)展土地利用總體規劃調整和用地報批，銜接國土空間宗地總體規劃編制和實(shí)施監督平臺搭建。
（二）特點(diǎn)
1. 政府前期參與有助于解除規劃難、拆遷難的問(wèn)題；根據《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規定，政府和改造主體聯(lián)合開(kāi)展搬遷安置談判。
2. 有助于縮短舊改的時(shí)間；《實(shí)施意見(jiàn)》的目標，用3年時(shí)間，基本完成仲愷大道沿線(xiàn)城市更新。
3. 有助于統籌平衡，平衡整體的空間規劃，平衡整體成本支出費用，有助于風(fēng)貌設計。
（三）存在的困難
1. 從廣州和東莞的情況來(lái)看，舊改拆遷趨勢為一區一策，或者一村一策，仲愷上述十七個(gè)單元因是政府主導，拆遷方案與市場(chǎng)主導模式有所不同。
政府主導的拆遷談判中的補償標準都是根據具體的政策規定——《惠州市“三舊”改造用地協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號）、《惠州市集體土地征收與補償暫行辦法》（惠府[2017]189號）、《仲愷大道沿線(xiàn)城市更新單元補償安置實(shí)施方案》（惠仲更新聯(lián)席辦[2019]9號）等。市場(chǎng)主導模式的補償標準的談判空間較大，政府主導模式的補償標準已經(jīng)有政策規定了，談判的空間較小。因此需要平衡政府主導的拆遷談判的優(yōu)勢與劣勢，才能更好推動(dòng)城市更新單元的拆遷談判。
（《仲愷大道沿線(xiàn)城市更新單元補償安置實(shí)施方案》附件1）
（《仲愷大道沿線(xiàn)城市更新單元補償安置實(shí)施方案》附件2）
2. 村民對拆遷補償的標準期望值較高，政府資金壓力不小。
《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規定，對已納入“三舊”改造標圖建庫范圍，舊村莊、舊城鎮權利主體合法權益的補償原則上為“拆一賠一”，超出合法權益部分，依據《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院590號令）、《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房[2011]77號）及《惠州市集體土地征收與補償暫行辦法》（惠府[2017]189號）等相關(guān)政策補償。以貨幣補償的，按仲愷高新區中心區商品房均價(jià)進(jìn)行貨幣補償。而符合“三舊”改造標圖建庫范圍但不參與城市更新單元改造工作的，按照政府征收的方式進(jìn)行補償。
村民對于拆遷補償的標準期望值較高，而意向主體墊付了部分資金（5000元/畝），按照補償標準、征收標準進(jìn)行補償，可能與村民的期望值存在差異，政府后續也需要大量資金推進(jìn)拆遷談判。
3. 開(kāi)發(fā)商前期支付資金產(chǎn)生的融資成本問(wèn)題以及開(kāi)發(fā)成本核算問(wèn)題。
《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規定，意向主體需按照5000元/畝的標準墊付城市更新前期工作經(jīng)費，若意向主體未能成為改造主體，前期工作經(jīng)費由區財政審核后無(wú)息返還。因此，開(kāi)發(fā)商作為意向主體在簽訂意向協(xié)議后，需要支付大量的資金作為城市更新前期工作經(jīng)費，考慮到拆遷談判的周期，開(kāi)發(fā)商需要承擔巨大的融資成本。
政府主導的拆遷談判和拆遷補償，若意向主體成為改造主體，其中對于拆遷補償部分的成本核算，是打算參與惠州仲愷城市更新項目的房地產(chǎn)企業(yè)需要考慮的問(wèn)題。
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