2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”），全面系統提出縣城城鎮化建設的指導思想、工作要求、發(fā)展目標、建設任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式，旨在提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿(mǎn)足農民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴大內需戰略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。

2022年以來(lái)，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國內外環(huán)境復雜性和不確定性加劇，全球經(jīng)濟復蘇放緩，俄烏地緣政治沖突導致全球糧食、能源等大宗商品市場(chǎng)大幅波動(dòng)，國內多地疫情大規模復發(fā)，市場(chǎng)主體困難明顯增加，經(jīng)濟面臨的下行壓力進(jìn)一步加大。在此背景下，“穩增長(cháng)、穩預期”成為宏觀(guān)政策的焦點(diǎn)。從2021年中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出“適度超前基建投資”到今年4月中央政治局會(huì )議重申要“全力擴大國內需求，發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用，全面加強基礎設施建設”，凝聚了基建穩增長(cháng)的政策共識。

《意見(jiàn)》是新型城鎮化建設系列政策在縣域建設的細化和延伸，作為首個(gè)中央層級的縣城城鎮化政策文件，標志著(zhù)縣城城鎮化建設的政策支持力度進(jìn)一步提升。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》印發(fā)實(shí)施，明確提出要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮規模結構的主攻方向。2020年5月，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加快開(kāi)展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，支持縣城提升綜合承載能力和治理能力，選擇120個(gè)縣及縣級市開(kāi)展縣城新型城鎮化建設示范工作，形成縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件。同時(shí)，黨的十九屆五中全會(huì )《建議》提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，國家“十四五”規劃《綱要》也提出縣城建設的任務(wù)舉措。

縣城發(fā)展方向方面，《意見(jiàn)》要求尊重縣城發(fā)展規律，順應縣城人口流動(dòng)變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區位條件、產(chǎn)業(yè)基礎、功能定位，統籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內的縣城融入鄰近大城市建設，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛星縣城。二是積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿流通、文化旅游等專(zhuān)業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎設施。三是合理發(fā)展農產(chǎn)品主產(chǎn)區縣城，為有效服務(wù)“三農”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區縣城，為保護修復生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導人口流失縣城轉型發(fā)展，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時(shí)，《意見(jiàn)》明確縣城建設要嚴守耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

縣城公共設施量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，很多縣也缺乏新增建設用地計劃指標。為破解縣城建設的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，增強縣城可持續發(fā)展能力，《意見(jiàn)》提出了完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施的多方面要求。人口方面，《意見(jiàn)》要求健全農業(yè)轉移人口市民化機制，建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量掛鉤機制，專(zhuān)項安排與進(jìn)城落戶(hù)人口數量相適應的新增建設用地計劃指標。土地利用方面，《意見(jiàn)》強調建立集約高效的建設用地利用機制，加強存量低效建設用地再開(kāi)發(fā)，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。投融資方面，《意見(jiàn)》提出多種融資方式，對于公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過(guò)中央預算內投資和地方政府專(zhuān)項債券予以支持；對準公益性項目和經(jīng)營(yíng)性項目，鼓勵銀行業(yè)金融機構特別是開(kāi)發(fā)性政策性金融機構增加中長(cháng)期貸款投放，同時(shí)支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮化建設專(zhuān)項企業(yè)債券；引導社會(huì )資金參與縣城建設，盤(pán)活國有存量?jì)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，規范推廣政府和社會(huì )資本合作模式，穩妥推進(jìn)基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設。同時(shí)，《意見(jiàn)》明確引導有條件的地區整合利用好既有平臺公司，有利于助推縣級平臺公司的整合和轉型發(fā)展。

縣級城投企業(yè)承擔了區域內基礎設施建設及運營(yíng)職能，亦為推動(dòng)區域城鎮化建設的重要抓手，是大量基建項目的承接主體。隨著(zhù)政策紅利逐步釋放，部分縣級城投承接項目的建設資金來(lái)源或更加豐富。具體來(lái)看，近期財政部要求地方政府在6月底基本完成2022年新增專(zhuān)項債的發(fā)行工作，在區縣財政緊平衡的背景下，部分城投公司下半年的資金壓力有望得到一定緩解?？h城新型城鎮化建設專(zhuān)項企業(yè)債作為發(fā)改委支持縣域城鎮化補短板建設的融資工具，截至2022年5月11日，全國累計發(fā)行33只，涉及24家縣級城投公司，發(fā)行規模合計227.90億元。未來(lái)部分區縣城投仍可利用政策機遇，合理發(fā)行縣城新型城鎮化建設專(zhuān)項企業(yè)債券融資，參與到重點(diǎn)項目建設中，特別是發(fā)改委確立的120個(gè)新型城鎮化建設示范縣及縣級市的城投平臺可積極運用新型城鎮化專(zhuān)項企業(yè)債拓展融資渠道，更好支持縣城基礎設施建設。

總體來(lái)看，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進(jìn)新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關(guān)系具有重要意義?！兑庖?jiàn)》提出因地制宜補齊縣城短板弱項，并為縣城新型城鎮化建設指出了方向以及資金保障措施，部分縣級城投項目建設的資金來(lái)源或將更加豐富，中國百強縣及發(fā)改委確立的120個(gè)新型城鎮化建設示范縣的主要城投企業(yè)參與機會(huì )較大。但《意見(jiàn)》同時(shí)強調有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、促進(jìn)縣區財政平穩運行，表明地方政府債務(wù)風(fēng)險防控并未放松，融資不能突破不增加隱性債務(wù)的紅線(xiàn)，需關(guān)注區域債務(wù)負擔較重、項目收益難以平衡投入、平臺整合過(guò)程中層級下降等因素對縣級城投信用水平的影響。