雅居樂(lè )集團法務(wù)部 作者：孟熙、呂泉
來(lái)源：雅居樂(lè )集團法務(wù)部（ID：Agile_Legal）
白云區舊村莊改造新政解讀及合作模式建議
2021年3月30日，廣州市白云區人民政府主動(dòng)公開(kāi)了《關(guān)于印發(fā)白云區加快推進(jìn)舊村莊全面改造深化城市更新高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（云府辦[2021]43號文，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“白云區舊改新政”），該份政策經(jīng)歷了多輪修改并征求意見(jiàn)，充分體現了白云區政府在政策制定方面的科學(xué)嚴謹，而白云區舊改新政的正式頒布，也為后續白云區舊村莊改造指明了方向。法務(wù)中心對白云區舊改新政的政策解讀如下，并通過(guò)政策解讀為后續白云區城市更新項目拓展和推進(jìn)提出如下建議。
一、白云區舊改新政亮點(diǎn)解讀
結合白云區舊改新政的相關(guān)內容，法務(wù)中心認為白云區舊改新政的亮點(diǎn)主要集中于如下方面：
亮點(diǎn)一：區屬?lài)笾鲗ы椖壳捌诠ぷ?/p>
政策明確規定鼓勵區屬?lài)髤⑴c舊村莊全面改造前期工作。根據白云區舊改新政第三條規定，白云區后續舊村莊全面改造鼓勵區屬?lài)髤⑴c前期工作，與此前的《征求意見(jiàn)稿》相比，刪除了“重點(diǎn)區域”的相關(guān)表述，且舊改新政第十條規定意愿表決、實(shí)施方案表決由屬地鎮街牽頭組織開(kāi)展表決。
法務(wù)中心認為：舊改新政實(shí)施后，后續白云區舊村莊改造前期工作將全部由區屬?lài)筘撠?，從政策和?shí)操層面排除了開(kāi)發(fā)商先行介入的機會(huì )，為后續舊改的“競價(jià)”機制打下基礎。
亮點(diǎn)二：明確區屬?lài)笄捌诠ぷ魇找?/p>
白云區舊改新政第五條規定，區屬?lài)笄捌诜?wù)收益可按總成本的一定比例在招商方案中予以明確。區屬?lài)蠓险咭蟮那捌谕度?，可納入改造成本。上述規定明確了區屬?lài)髤⑴c舊村莊改造項目的盈利模式，該模式將區屬?lài)笄捌诜?wù)收益與前期投入改造成本嚴格掛鉤。但是在實(shí)踐中，舊村莊改造過(guò)程中有大量前期投入可能無(wú)法全部納入改造成本。如區屬?lài)笄捌诜?wù)收益嚴格與改造成本掛鉤，則區屬?lài)髮⒂袃煞N選擇，一是盡可能壓縮前期投入無(wú)法納入改造成本部分的規模，二是由正式合作企業(yè)通過(guò)其他方式對區屬?lài)笥枰匝a償。
法務(wù)中心認為：（1）舊村改造前期工作中存在一些無(wú)可避免的、無(wú)法納入改造成本但又對項目推進(jìn)有極大裨益的工作，如前期控違、村民福利、活動(dòng)的相關(guān)資金投入，若區屬?lài)蟮那捌诠ぷ魇找媾c改造總成本正相關(guān)，那對于該部分無(wú)法納入改造成本前期費用，區屬?lài)竽芊襁M(jìn)行投入尚不可知，如區屬?lài)笄捌谖茨芡度朐摬糠仲M用的，將對項目推進(jìn)力度產(chǎn)生較大的影響；（2）如前期投入與改造成本之間存在差距，在實(shí)踐中，不排除為其他企業(yè)參與白云區舊村改造提供了切入點(diǎn)。
亮點(diǎn)三：規劃與實(shí)施方案先行
白云區舊改新政突出強調堅持實(shí)施方案批復后才能啟動(dòng)合作企業(yè)選取，并強調始終堅持在規劃管控下穩步推進(jìn)舊改程序。此次白云區舊改新政突出強調規劃先行、實(shí)施方案先行，一方面是白云區政府總結歷史與現實(shí)經(jīng)驗后科學(xué)利用國土空間的結果，有助于科學(xué)規劃土地資源，另一方面也保障后續舊改程序能夠按照規劃要求和實(shí)施方案要求推進(jìn)，確保改造過(guò)程中產(chǎn)業(yè)的順利導入。
法務(wù)中心認為：在規劃與實(shí)施方案先行的理念下，白云區舊改后續將走向精細化管理，傳統粗放式舊改推進(jìn)邏輯可能將無(wú)法適應白云區舊村改造。
亮點(diǎn)四：倡導減量規劃
白云區舊改新政首次提出“倡導減量規劃”的要求，即在改造過(guò)程中應當盡可能降低拆建比。
法務(wù)中心認為：（1）受歷史原因影響，白云區舊村莊的違建物業(yè)面積相對較大，而對違建物業(yè)如何進(jìn)行補償一直是困擾舊村莊改造項目順利推進(jìn)的難點(diǎn)；（2）白云區舊改新政首次提出的“減量規劃”的倡導，一方面表明了白云區政府希望通過(guò)科學(xué)規劃來(lái)提升土地利用效率的態(tài)度，另一方面也表明了白云區政府對違建物業(yè)的處理態(tài)度；（3）但是鑒于白云區違建物業(yè)面積較大，后續該“減量規劃”如何順利落實(shí)仍需進(jìn)一步政策支持。
亮點(diǎn)五：基層政府機關(guān)為主導的表決制度
根據白云區舊改新政第十條和第十三條的相關(guān)規定，白云區舊村改造的意愿表決程序、實(shí)施方案表決及招商文件制定等均由屬地鎮街牽頭組織。
法務(wù)中心認為：（1）該規定直接明確了白云區后續舊村改造流程中所有需村集體表決及牽頭的相關(guān)事項均由基層政府機關(guān)負責主導，從源頭上規范了舊村改造表決流程，遏制了舊村改造過(guò)程中潛在的侵犯集體利益的情形發(fā)生；（2）該規定也從另一方面限制了其他市場(chǎng)主體參與白云區舊村改造前期工作的可能性。
亮點(diǎn)六：采取競價(jià)模式選擇合作企業(yè)
據白云區舊改新政第十三條的相關(guān)規定，白云區舊村改造項目均需采取“競價(jià)”模式招選合作企業(yè)，以項目的改造總價(jià)為起拍價(jià)，經(jīng)各方競價(jià)后由價(jià)高者競得。該規定表明白云區舊村改造合作企業(yè)選擇將采用類(lèi)似于招拍掛模式，由各家房企通過(guò)競價(jià)模式競買(mǎi)合作企業(yè)資格。
法務(wù)中心認為，競價(jià)模式是本次舊改新政的最大亮點(diǎn)，目前大灣區在舊村莊改造中適用競價(jià)的城市和地區不多，其中主要以東莞、中山為主，本次白云區舊改新政對于合作企業(yè)的選取采用競價(jià)模式，顯著(zhù)的區別于其他區舊改合作企業(yè)的選取，將對白云區舊村改造產(chǎn)生如下影響：
（1）競價(jià)模式將對合作企業(yè)的利潤空間造成較大影響。由于合作企業(yè)競買(mǎi)底價(jià)已包含前期工作的區屬?lài)笠淹度敫脑斐杀竞蛯找?，后續摘取項目的合作企業(yè)實(shí)質(zhì)需支付區屬?lài)蟮那捌谕度牒蛯氖找?。而且?lèi)似招拍掛的競價(jià)可能在競價(jià)過(guò)程中產(chǎn)生項目溢價(jià)，相關(guān)情形都有可能進(jìn)一步壓縮合作企業(yè)的利潤空間。
（2）競價(jià)模式對合作企業(yè)風(fēng)控水平提出較高要求。如舊村改造前期工作均由區屬?lài)筘撠熗瓿?，后續競價(jià)的合作企業(yè)實(shí)質(zhì)并未參與到前期數據摸查和方案編制等環(huán)節，競買(mǎi)意向主體所依據的全部材料均為區屬?lài)笄捌诠ぷ鞯赘?。對于舊村改造而言，由于相關(guān)情況均較為復雜，相關(guān)前期工作底稿可能無(wú)法展現項目全貌，因而競價(jià)模式實(shí)質(zhì)對合作企業(yè)的風(fēng)控水平提出較高要求。但是由于目前相關(guān)政策未對競價(jià)模式制定細則，實(shí)質(zhì)也為其他市場(chǎng)參與主體提供了較大的操作空間。
亮點(diǎn)七：嚴格退出機制
根據白云區舊改新政第十四條規定，舊村改造項目合作企業(yè)選定完成后，如合作企業(yè)出現相關(guān)違約情形，項目屬地鎮街有權采取強制退出機制，要求合作企業(yè)退出，同時(shí)合作企業(yè)將納入白云區城市更新負面清單，五年內不得參與城市更新工作。
法務(wù)中心認為，（1）與廣州其他各區城市更新政策相比，白云區舊改新政規定了嚴格的退出機制，該機制對合作企業(yè)的資金實(shí)力、操盤(pán)能力和改造效率提出了更高要求，對合作企業(yè)也是更大考驗；（2）目前政策對退出機制的規定較為模糊，后續如何執行仍然需要相關(guān)政策的進(jìn)一步指引和完善。
二、白云區城市更新合作模式建議
結合白云區舊改新政相關(guān)內容，法務(wù)中心對未來(lái)白云區城市更新項目拓展合作模式有如下建議。
一、加強與白云區屬?lài)蠛献?/p>
目前，白云區舊改新政著(zhù)重強調未來(lái)白云區舊改項目前期工作應當以區屬?lài)鬄橹鲗?，但是并未全面禁止區外國企或民營(yíng)企業(yè)（以下合稱(chēng)為“其他參與主體”）參與舊村改造前期工作，因此法務(wù)中心認為，目前與白云區屬?lài)蠛献?，是拓展白云區城市更新項目的有效路徑。關(guān)于如何與白云區屬?lài)蠛献?，法?wù)中心有如下建議：
1.前期階段配合白云區屬?lài)笸瓿上嚓P(guān)工作。由于舊改項目前期階段工作相關(guān)事項均較為復雜，單純由區屬?lài)罂赡軣o(wú)法完成相關(guān)工作，其他參與主體可通過(guò)接受區屬?lài)笪谢蚺浜蠀^屬?lài)蟮刃问?，與區屬?lài)蠊餐瓿膳f改項目前期工作。關(guān)于前期投入方面，根據白云區舊改新政，區屬?lài)笄捌诠ぷ魇找媾c項目改造成本掛鉤，而舊改項目前期工作中無(wú)法列支改造成本的部分投入則可以由其他參與主體先行墊付，或通過(guò)其他形式納入改造成本，幫助區屬?lài)蠼鉀Q部分投入無(wú)法納入改造成本的難題。同時(shí)，其他參與主體可通過(guò)配合區屬?lài)髤⑴c項目舊改前期工作的方式深度介入項目，對舊改項目進(jìn)程有通盤(pán)把握，同時(shí)也可為項目招商方案、改造方案及改造成本等施加自身影響。
關(guān)于前期階段其他參與主體配合工作可通過(guò)如下形式予以實(shí)現：
一是股權合作模式。即其他主體與白云區屬?lài)蠊餐闪㈨椖抗静⒁栽撝黧w名義完成舊改項目前期階段工作。負責前期工作的項目公司控制權由白云區屬?lài)鬄橹鲗Р⒂砂自茀^屬?lài)蠊芾?。該模式是否滿(mǎn)足白云區舊改新政中關(guān)于區屬?lài)笾鲗f村改造項目的相關(guān)要求仍待進(jìn)一步確認。
二是委托管理模式。即舊改項目仍以白云區屬?lài)鬄橹鲗?，但是白云區屬?lài)罂蓪⒉糠只蛉抗ぷ魑杏善渌袌?chǎng)主體負責推動(dòng)，相關(guān)費用可由白云區屬?lài)蠡蚱渌袌?chǎng)主體負責承擔，該模式一定程度上可以處理區屬?lài)髮τ谇捌谝恍┟舾匈M用無(wú)法投入的問(wèn)題。
三是村集體顧問(wèn)模式。即其他市場(chǎng)主體可通過(guò)與村集體合作關(guān)系，協(xié)助村集體配合區屬?lài)笸瓿膳f村改造前期工作，同時(shí)其他主體亦可通過(guò)與村集體和區屬?lài)笙嚓P(guān)工作施加己方影響。但是該模式可能導致其他參與主體在前期工作階段與區屬?lài)蠛痛寮w均處在對立面，對其他市場(chǎng)主體的溝通和公關(guān)能力有較高要求。
四是國企戰略伙伴或顧問(wèn)模式。具體操作與村集體顧問(wèn)模式大致類(lèi)似，即其他市場(chǎng)主體可通過(guò)與區屬?lài)筮_成戰略伙伴或顧問(wèn)關(guān)系，協(xié)助區屬?lài)笸瓿膳f村改造前期工作，同時(shí)其他主體亦可通過(guò)與村集體和區屬?lài)笙嚓P(guān)工作施加己方影響。
2. 招商階段與區屬?lài)笊疃群献?。雖然根據當前白云區舊改新政后續正式合作企業(yè)確定需要采用競價(jià)模式，但是當前政策并未就后續如何落實(shí)競價(jià)模式做出相關(guān)約定，且與傳統招拍掛相比，舊村莊改造招商方案更加靈活，因而在招商階段可以存在與區屬?lài)蟮妮^大合作空間，其他市場(chǎng)主體可以通過(guò)各類(lèi)形式參與招商方案和改造方案的制定。但是由于白云區舊改新政對合作企業(yè)的退出制定了較為嚴格的規定，有意向參與舊改項目的企業(yè)應當避免采用此前類(lèi)似產(chǎn)業(yè)勾地的思維邏輯參與舊改項目招商階段工作，切記不可使用囤地思維來(lái)參與舊改項目合作企業(yè)招商工作。
3.實(shí)施改造階段與區屬?lài)蟮暮献?。根據當前白云區舊改新政，區屬?lài)笤谇捌陔A段對舊改項目有相對較強的控制權，因而區屬?lài)髮Υ寮w相關(guān)情況與后續進(jìn)入的合作企業(yè)相比具有更強的優(yōu)勢。實(shí)施改造階段正式中標合作企業(yè)的其他參與主體可以通過(guò)股權讓渡、權益讓渡或委托顧問(wèn)等形式，積極邀請區屬?lài)髤⑴c實(shí)施改造階段相關(guān)工作，通過(guò)區屬?lài)蟮钠髽I(yè)背景和前期介入優(yōu)勢降低實(shí)施轉化階段的推進(jìn)難度。
二、重視產(chǎn)業(yè)建設要求
目前，根據廣州市1號文的相關(guān)規定，白云區南部大面積區域被納入廣州市城市更新第二圈層，相關(guān)文件對第二圈層城市更新項目產(chǎn)業(yè)建設提出了較高要求，而根據白云區政府于2021年1月22日印發(fā)的《廣州市白云區城市更新專(zhuān)項規劃大綱（2020—2035年）》的相關(guān)規定，白云區鼓勵改造片區均位于第二圈層范圍內，因而后續參與白云區舊改項目合作企業(yè)均需要結合白云區相關(guān)政策要求對產(chǎn)業(yè)投入予以重點(diǎn)布局。
當前白云區政府并未對各片區內產(chǎn)業(yè)建設具體導向做出明確規定，產(chǎn)業(yè)方向及產(chǎn)業(yè)建設要求實(shí)質(zhì)仍是由合作企業(yè)與相關(guān)政府部門(mén)共同協(xié)調后確定。同時(shí)，結合后續白云區舊村改造項目由區屬?lài)笾鲗У奶攸c(diǎn)，有意向參與舊村改造的其他市場(chǎng)主體可以通過(guò)與區屬?lài)蟮那捌诠ぷ骱献鞯确绞綄εf改項目產(chǎn)業(yè)走向施加自身影響。
三、 其他市場(chǎng)主體之間加強舊改項目合作
結合白云區舊改新政的相關(guān)規定，白云區舊改新政對產(chǎn)業(yè)建設提出較高要求，同時(shí)白云區舊改新政中“規劃先行”和“實(shí)施方案先行”的基本要求也表明了白云區政府未來(lái)對舊改項目精細化和模塊化管理理念。為適應未來(lái)白云區政府的上述理念和產(chǎn)業(yè)導入的基本要求，除與白云區區屬?lài)蠛献魍?，其他市?chǎng)主體之間揚長(cháng)避短的合作也是推進(jìn)白云區舊改項目的必然要求。法務(wù)中心建議，未來(lái)白云區舊改項目其他市場(chǎng)主體之間可以根據各自擅長(cháng)方面，按改造階段、片區、產(chǎn)業(yè)等不同角度拆分項目，各自在擅長(cháng)領(lǐng)域推進(jìn)項目后續開(kāi)發(fā)。同時(shí)，長(cháng)期從事相關(guān)領(lǐng)域的市場(chǎng)主體可在多個(gè)項目中不斷打磨自身在某個(gè)特定領(lǐng)域的優(yōu)勢，以此來(lái)適應白云區政府對未來(lái)舊改項目的精細化管理要求。
三、白云區舊村改造新政全文
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