楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
這一輪的疫情基本得到控制，復蘇的曙光已然出現在地平線(xiàn)上；今日的國常會(huì )也終于給出了實(shí)質(zhì)性的放松政策，并強調“進(jìn)一步部署穩經(jīng)濟一攬子措施，努力推動(dòng)經(jīng)濟回歸正常軌道、確保運行在合理區間?！?/p>
但是，舊的循環(huán)體系在供給側結構性改革、房地產(chǎn)去金融化、地方隱性債務(wù)嚴管體系以及疫情的沖擊下已然破碎；在新環(huán)境下、新思維下重新成長(cháng)起來(lái)的新循環(huán)體系，一定與過(guò)去有諸多不同。這就意味著(zhù)，并非所有地區都能隨之恢復到疫情前的發(fā)展速度，新一輪發(fā)展的受益者必然有所變化：
“人地錢(qián)掛鉤”，人口成為關(guān)鍵
在建立新一輪經(jīng)濟循環(huán)的過(guò)程中，必然要進(jìn)一步考慮公平性問(wèn)題；這就意味著(zhù)過(guò)去按照行政區劃進(jìn)行資源分配的方式不再可行。在逐漸增加公共服務(wù)水平與基礎設施建設標準的背景下，未來(lái)的資源分配將進(jìn)一步與區域的人口規模掛鉤，高層會(huì )議中反復提到的“以人為核心的城鎮化”即強調了這一點(diǎn)。
在改革的動(dòng)向中，這一理念同樣非常明確；未來(lái)的城鎮化工作、財政資源與生產(chǎn)資料分配，都將貫徹“人口、土地與財政掛鉤”的理念。這意味著(zhù)人口較多的地區、城鎮化率較低的地區將迎來(lái)新一輪發(fā)展，尤其是人口較為集中的縣域，必然將在《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》的機遇下迎來(lái)新一輪的發(fā)展，享受到新一輪的發(fā)展紅利。
但在這樣的政策框架下，人口凈流出較為明顯的地區、以及人口規模較低的中西部城市，也將出現較為明顯的發(fā)展停滯；尤其是部分省份在債務(wù)負擔較重的情況下，已經(jīng)出現了明顯的超前建設。這些地區當前的重點(diǎn)，仍然是消化存量債務(wù)風(fēng)險，以及適當“補短板”；過(guò)去普遍高速建設的時(shí)代，已然一去不復返。
城市群都市圈，發(fā)展格局生變
在過(guò)去的若干年中，由于全國范圍內的城鎮化率均處于較低水平，因此全國各地均或多或少地享受到了城鎮化帶來(lái)的紅利；但隨著(zhù)城鎮化率的提升，普遍性的高速城鎮化已然成為過(guò)去時(shí)。當前的新型城鎮化強調的是“高質(zhì)量發(fā)展”，即以區域重點(diǎn)城市為核心、發(fā)展都市圈與城市群。
這意味著(zhù)未來(lái)的發(fā)展重點(diǎn)是以?xún)蓚€(gè)圈層來(lái)實(shí)現的，一是全國范圍內的發(fā)展重點(diǎn)區域，如京津冀、長(cháng)三角、粵港澳大灣區與成渝雙城都市圈；二是以各省會(huì )城市、區域重點(diǎn)城市為核心的都市圈與城市群。從當前的趨勢來(lái)看，這兩個(gè)圈層內城市的發(fā)展速度將明顯高于平均增速，基礎設施與公共服務(wù)的投資強度也將呈現出明顯的差異，顯然將是這一輪發(fā)展的“贏(yíng)家”。
而這些區域之外的地區，尤其是非城市群中重要節點(diǎn)的城市，則將出現進(jìn)一步的人口與資源流失，內部經(jīng)濟循環(huán)也將面臨較大的困難。每個(gè)階段發(fā)展理念的變化，對許多區域來(lái)說(shuō)，是影響未來(lái)十年發(fā)展的絕對關(guān)鍵。
加強省級統籌，幾家歡幾家愁
在持續的深化改革機制下，加強省一級的資源統籌、財政統籌是非常重要的環(huán)節；這既是為了進(jìn)一步解決區域發(fā)展不均衡的問(wèn)題，也是防范地方債務(wù)風(fēng)險的必然操作。但在當前外部環(huán)境復雜、經(jīng)濟逆周期的大背景下，地方財政收與支的矛盾持續突出，加強省一級統籌就意味著(zhù)部分財政情況較好地區的好日子即將結束、地區欠發(fā)達地區將得到進(jìn)一步兜底。
從去年以來(lái)，可以看到監管對于地方財政進(jìn)一步收緊的態(tài)度，尤其是地方政府的經(jīng)常性支出與非必要支出部分，受到了持續收緊的壓力，地方政府的財權進(jìn)一步收縮；但與此相對的，財權的上收與區域統籌，實(shí)際上也解決了財政脆弱地區的保運轉、防風(fēng)險問(wèn)題。
這意味著(zhù)，未來(lái)地區經(jīng)濟好并不等于財政有盈余，財政資金將進(jìn)一步按照“資金跟著(zhù)項目走”的原則，跟著(zhù)地區發(fā)展重點(diǎn)走、跟著(zhù)區域重心走。在整體缺乏需求的當下，有真實(shí)需求的地區才是最值得重視的地區，也將是真正發(fā)展有效率的區域。
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