作者：毛小柒

來(lái)源：濤動(dòng)宏觀(guān)（ID:jinrongjianghu123123)

（一）2021年12月23日，鶴崗市政府官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于取消公開(kāi)招聘政府基層工作人員計劃的通知》，指出“因鶴崗市政府實(shí)施財政重整計劃，財力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開(kāi)招聘政府基層工作人員計劃，敬請理解”，引起市場(chǎng)廣泛熱議與憂(yōu)慮，不過(guò)目前在鶴崗市政府官網(wǎng)通過(guò)關(guān)鍵詞雖然仍能夠看到上述通知的標題，但點(diǎn)開(kāi)題目鏈接已無(wú)法跳轉，即上述內容已經(jīng)被刪除。

（二）2021年7月26日，鶴崗市政府召開(kāi)的十六屆七十二次常務(wù)會(huì )議提及“……匯報了我市財政重整計劃實(shí)施方案、預算調整情況和專(zhuān)項資金盤(pán)活等情況……當前，我市財政形勢極其嚴峻，我市將啟動(dòng)財政重整計劃……通過(guò)開(kāi)源節流、摸清家底、監管到位等有效措施，推動(dòng)財政運行逐漸恢復正?！?。

市場(chǎng)之所以比較關(guān)心，一方面是因為這是首例地級市進(jìn)行財政重整，引起市場(chǎng)對部分區域財政和債務(wù)的憂(yōu)慮；另一方面則是因為財政重整主要針對顯性債務(wù)，如果顯性債務(wù)風(fēng)險較大，那背后的隱性債務(wù)風(fēng)險可能更值得憂(yōu)慮。

二、四川資陽(yáng)市的雁江區和安岳縣已于2018年率先實(shí)施了財政重整計劃

應該說(shuō)，鶴崗并非首例宣布實(shí)施財政重整的地區，四川資陽(yáng)市的雁江區和安岳縣已在2018年實(shí)施過(guò)財政重整計劃，并于2019年成功退出財政重整。

（一）早在2017年2月，四川省政府便發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強政府債務(wù)和融資管理的通知》（川府（2017）10號），明確提出“對于達到啟動(dòng)地方政府財政重整計劃條件的地區，要依法履行相關(guān)程序啟動(dòng)地方政府財政重整計劃”。同年3月，四川省內江市則提出“嚴格執行債務(wù)風(fēng)險預警機制和應急處置預案，強化債務(wù)風(fēng)險分級預警和防范化解，通過(guò)財政重整化解債務(wù)風(fēng)險”。

（二）2018年1月，四川省財政廳在《關(guān)于四川省2017年財政預算執行情況和2018年財政預算草案的報告》中指出“債務(wù)風(fēng)險突出地區啟動(dòng)實(shí)施財政重整”。同年，四川省資陽(yáng)市下轄的雁江區和安岳縣便啟動(dòng)了財政重整，最終成功于2019年完成了財政重整。事實(shí)上，當時(shí)雁江區和安岳縣均出現專(zhuān)項債務(wù)付息支出占比超過(guò)10%上限的情況。

1、2018年8月31日，安岳縣成立財政重整工作領(lǐng)導小組（縣長(cháng)、常務(wù)副縣長(cháng)分任組長(cháng)、副組長(cháng)），其它小組成員來(lái)自縣政府辦公室、縣紀委、縣委組織部、縣委編辦、發(fā)展改革局、經(jīng)科信局、財政局、人社局、審計局、金融辦、人行安岳支行等多部門(mén)。安岳縣2017年決算報告顯示，2017年全縣政府性基金支出4.45億元，專(zhuān)項債務(wù)付息支出1.21億元，占比為27.1%，超出10%的紅線(xiàn)。

2、2018年9月28日，雁江區召開(kāi)區常委擴大會(huì )議，研究了財政重整工作相關(guān)事項具體執行安排。

實(shí)際上，不僅雁江區和安岳縣，資陽(yáng)市本身也曾出現專(zhuān)項債務(wù)付息支出占比超10%的情況。而從雁江區和安岳縣的情況來(lái)看，之所以會(huì )出現超過(guò)10%的紅線(xiàn)情況，主要是因為其土地出讓收入下滑過(guò)快，估計鶴崗也是受這個(gè)因素影響。

三、何為財政重整？

2016年11月14日，國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案》（國辦函（2016）88號，下稱(chēng)88號文）對“財政重整”有較為全面的闡述。

（一）財政重整：化解顯性債務(wù)風(fēng)險的嘗試

財政重整是指債務(wù)高風(fēng)險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關(guān)程序，通過(guò)實(shí)施一系列增收、節支、資產(chǎn)處置等短期和中長(cháng)期措施安排，使債務(wù)規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。

因此，財政重整并非指政府破產(chǎn)，即財政重整之后，仍然需要保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，且不得因償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。同時(shí)，導致財政重整的硬性指標反映的是顯性債務(wù)。

實(shí)際上，國外已有實(shí)施財政重整的先例。例如，2011年，美國俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府便進(jìn)入財政應急狀態(tài)并開(kāi)始實(shí)施財政復蘇計劃，其采取的主要手段包括將個(gè)人所得稅提高0.25%、減少公務(wù)員節假日工資及帶薪病假、減少公車(chē)使用、處置森林資產(chǎn)等。早在1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過(guò)一系列的財政重整措施，其采取的措施包括裁減2000余名公務(wù)人員、壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項目等。

（二）財政重整的觸發(fā)機制：顯性債務(wù)付息支出占比超過(guò)10%的紅線(xiàn)

88號文提出“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當年一般公共預算支出10%，或專(zhuān)項債務(wù)付息支出超過(guò)當年政府性基金預算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導小組或債務(wù)應急領(lǐng)導小組必須啟動(dòng)財政重整計劃”?？梢钥闯?，財政重整的前提是一般債務(wù)或專(zhuān)項債務(wù)付息支出超過(guò)自身承受能力的10%，并非指隱性債務(wù)。

其中，縣級以上地方各級政府設立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導小組（非常設機構），當本地區出現政府性債務(wù)風(fēng)險事件時(shí)，根據需要轉為政府性債務(wù)風(fēng)險事件應急領(lǐng)導小組。必要時(shí)，省級政府可以成立工作組進(jìn)駐風(fēng)險地區，幫助或者接管風(fēng)險地區財政管理，幫助制定或者組織實(shí)施風(fēng)險地區財政重整計劃。

（三）如何實(shí)施財政重整計劃？開(kāi)源節流與省級政府臨時(shí)救助

啟動(dòng)財政重整計劃后，地方政府需要從開(kāi)源和節流兩個(gè)方面采取對應舉措：

1、首先需要加大清繳欠稅欠費力度、暫停財稅優(yōu)惠政策，確保應收盡收，同時(shí)應增加政府資源性收入以及統一處置政府擁有的各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權等。

2、除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級，本級政府其他財政支出應保持“零增長(cháng)”或者大力壓減。具體可以概述為，

（1）“三不一退”，即不得新批政府投資計劃、不得新上政府投資項目、不得設立各類(lèi)需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設立的應當制定分年退出計劃；

（2）“削減經(jīng)費”，包括實(shí)行公務(wù)出國（境）、培訓、公務(wù)接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢(xún)、差旅、勞務(wù)等各項支出；

（3）“縮編裁員”，即機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時(shí)采取核減機構編制、人員等措施； 

（4）“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關(guān)事業(yè)單位各項補貼政策，清理各類(lèi)對企事業(yè)單位的補助補貼。 

（5）暫停土地出讓收入各項政策性計提，扣除成本性支出后的土地出讓收入應全部用于還債。

3、若以上舉措仍無(wú)法解決債務(wù)危機，則可以申請省級政府臨時(shí)救助，手段包括代償部分政府債務(wù)、減免部分專(zhuān)項轉移支付配套資金等。但是，財政重整計劃結束后，省級政府可以決定是否收回相關(guān)資金。

4、以資陽(yáng)市下的雁江區和安岳縣為例，雁江區財政局在其2018年財政工作重點(diǎn)中提出通過(guò)綜合落實(shí)支出控制辦法、綜合采取加大預算安排、推動(dòng)融資平臺轉型改制、盤(pán)活存量資產(chǎn)資源等方式將專(zhuān)項債務(wù)利息支出在基金支出中的占比降到10%以?xún)?。安岳縣提出的財政重整計劃則更為詳細，

（1）加大對閑置國有資產(chǎn)、低效經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)、政府債務(wù)對應形成資產(chǎn)的處置力度、削減政府一般性支出，同時(shí)除縣委、縣政府決定且已落實(shí)項目建設資金的項目外，其他本級財政投資的政府性項目一律暫停立項審批，停建或緩建尚未啟動(dòng)的本級財政投資的政府性項目。

（2）定額公用經(jīng)費支出補助標準在年初預算的基礎上再次壓縮10%。

（3）財政重整期間，暫停市、縣政府出臺的各類(lèi)獎勵，暫停對企業(yè)的各類(lèi)政策性補貼、貼息等優(yōu)惠政策補助，且不再出臺新的優(yōu)惠政策。

（四）88號文還有哪些要點(diǎn)？

1、88號文提出，根據政府性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將風(fēng)險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個(gè)等級，實(shí)行分級響應和應急處置。

2、地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件是指地方政府已經(jīng)或者可能無(wú)法按期支付政府債務(wù)本息，或者無(wú)力履行或有債務(wù)法定代償責任，容易引發(fā)財政金融風(fēng)險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。

3、省級政府對本地區政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責，財政部門(mén)是政府性債務(wù)的歸口管理部門(mén)、承擔本級債務(wù)管理領(lǐng)導小組（債務(wù)應急領(lǐng)導小組）辦公室職能。

4、設區的市級、縣級政府（以下統稱(chēng)市縣政府）預計無(wú)法按期足額支付到期政府債務(wù)本息的，應當提前2個(gè)月以上向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門(mén)。

5、地方政府或有債務(wù)的債務(wù)人預計無(wú)法按期足額支付或有債務(wù)本息的，應當提前1個(gè)月以上向本級主管部門(mén)和財政部門(mén)報告，經(jīng)財政部門(mén)會(huì )同主管部門(mén)確認無(wú)力履行法定代償責任或必要救助責任后，由本級政府向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門(mén)。

四、關(guān)注2022年部分區域的城投債務(wù)風(fēng)險

（一）隱性債務(wù)風(fēng)險可能是比較常見(jiàn)的現象，而不太常見(jiàn)的顯性債務(wù)風(fēng)險超標較為罕見(jiàn)，某種程度上這更能反映地區債務(wù)風(fēng)險的壓力，畢竟如果顯性債務(wù)都出現風(fēng)險，那么沒(méi)有被披露的隱性債務(wù)風(fēng)險壓力便可想而知了。事實(shí)上，其它一些地區也曾采取過(guò)類(lèi)似于財政重整的舉措。例如，2018年湖南邵陽(yáng)市本級“停、緩、調、撤”公益性基礎設施項目投資規模達到457.88億元，核銷(xiāo)存量或有債務(wù)73.45億元，同時(shí)壓減政府公用經(jīng)費和非稅收入執收成本。

再比如，2018年9月，沈陽(yáng)市遼中區出臺了處置閑置國有資產(chǎn)償還政府性債務(wù)工作方案，擬將區水利局、教育局、外經(jīng)局、衛計局、住建局等部門(mén)300余套（棟）閑置資產(chǎn)，在2019年一季度公開(kāi)拍賣(mài)。

可以預期，資陽(yáng)雁江區、安岳縣以及鶴崗并不孤立，也不會(huì )是最后一個(gè)啟動(dòng)財政重整計劃的地區，下一個(gè)地區會(huì )是哪里可能也需要關(guān)注？

（二）雖然沒(méi)有數據驗證，但我們推測，部分地區之所以出現財政重整的問(wèn)題，可能是與近期土地出讓收入大幅下滑（如流拍等）導致政府性基金收入對應大幅下滑有關(guān)，同時(shí)一些城投平臺受隱性債務(wù)監管趨嚴影響（如15號文）導致地方債務(wù)之間的騰挪空間明顯變?。ㄈ顼@性債務(wù)壓力沒(méi)辦法通過(guò)城投緩解）可能也成為推動(dòng)因素。實(shí)際上，2018年進(jìn)行財政重整的資陽(yáng)雁江區和安岳縣顯性債務(wù)付息支出占比超過(guò)10%的紅線(xiàn)，同樣也是因為土地出讓收入大幅下滑。

（三）考慮到土地出讓收入下降或處于低位還將延續，意味著(zhù)地產(chǎn)行業(yè)的危機實(shí)際上正在向城投平臺蔓延，隱性債務(wù)監管強化限制了城投平臺的融資現金流，而地產(chǎn)行業(yè)的危機則限制了地方政府的政府性基金收入，財政政策力度強化又在加重地方政府的財政負擔，因此對融資現金流或土地出讓收入較為依賴(lài)的地區，未來(lái)需要給予重點(diǎn)關(guān)注，有些風(fēng)險如果不能騰挪，恐怕是難以掩蓋的。

（四）現階段，財政重整只是針對顯性債務(wù)，且并沒(méi)有在地區間大范圍鋪開(kāi)。而市場(chǎng)更關(guān)心的是隱性債務(wù)的處理路徑，而目前看政策層面似乎仍堅持“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”以及“債權人與債務(wù)人共擔風(fēng)險”的原則，尚沒(méi)有具體解決思路。當然，地方政府在對待隱性債務(wù)層面需要考慮的約束條件實(shí)際上更多，貴州、云南等地區的前車(chē)之鑒仍然讓地方政府心有余悸。

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原標題： 財政重整再現，該驚慌嗎？