近日，財政部公開(kāi)了《關(guān)于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》），對2021年的財政工作進(jìn)行了總結，也奠定了2022年財政政策的主基調。

在《報告》中，仍然要求2022年持續防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，加強部門(mén)信息共享和協(xié)同監管，強化預算約束和政府投資項目管理，始終保持監管高壓態(tài)勢，發(fā)現一起、查處一起。但與之前不同的是，在繼續支持地方有序化解存量隱性債務(wù)的同時(shí)，還要求防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。

這意味著(zhù)當前監管對于債務(wù)化解的態(tài)度出現了新的變化，也警示著(zhù)當前地方債務(wù)風(fēng)險是復雜的、壓力持續存在的；在經(jīng)濟增長(cháng)的壓力之下，潛在的債務(wù)風(fēng)險事件并不遙遠，值得持續高度警惕：

考慮承受能力，穩妥推進(jìn)無(wú)隱債試點(diǎn)

在當前的地方債務(wù)風(fēng)險中，以地方債券形式存在的政府債務(wù)是低風(fēng)險、相對可控的；一直以來(lái)處置風(fēng)險的焦點(diǎn)都集中在隱性債務(wù)領(lǐng)域，過(guò)去兩年的主要工作也在于推進(jìn)隱性債務(wù)的化解。

在化解隱性債務(wù)的過(guò)程中，部分地區開(kāi)始試點(diǎn)通過(guò)地方債券中的“再融資債券”對存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換，以及通過(guò)市場(chǎng)化置換的方式將隱性政府債務(wù)轉變?yōu)槠髽I(yè)債務(wù)。這使得存量隱性債務(wù)的規模有比較明顯的下降，但在化解的過(guò)程中仍然可能出現新的風(fēng)險，值得進(jìn)一步關(guān)注。

一方面是將隱性債務(wù)置換為地方債券將會(huì )推高地區債務(wù)率。財政部選擇上海、廣東作為“全域無(wú)隱性債務(wù)”就是考慮到這兩個(gè)地區的當前債務(wù)率處于較低水平，而部分已經(jīng)處于較高債務(wù)率水平的地區則不宜大規模直接進(jìn)行置換，以防范隱性債務(wù)風(fēng)險轉化為地方債務(wù)風(fēng)險?？紤]到近期財政深化預算改革與房地產(chǎn)市場(chǎng)改革帶來(lái)的地方可用財力變化比較顯著(zhù)，無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)所能涵蓋的區域也會(huì )相對謹慎、比較有限。

另一方面是對隱性債務(wù)化解的進(jìn)度不再追求速度，而是追求質(zhì)量。在之前財政部與銀保監會(huì )的文件中，已經(jīng)重申了對隱性債務(wù)化解與置換的要求，不得違規化債、虛假化債，避免因化債進(jìn)度要求使得債務(wù)再次“隱性化”，避免新的債務(wù)風(fēng)險。

由此可見(jiàn)，未來(lái)的財政管理與債務(wù)化解工作，將更貼近地方現狀與實(shí)際需求，不再將化債進(jìn)度作為工作目標；在穩增長(cháng)與風(fēng)險壓力均處于高位的2022年，需要更加穩健的工作與更為謹慎的處理態(tài)度。

完善長(cháng)效機制，持續推動(dòng)財事權匹配

從近期披露的政策來(lái)看，2022年不僅將強調積極財政、保持適當支出強度，也強調預留政策空間與力度，可以說(shuō)政府支出增長(cháng)的空間是比較大的。而地方政府作為政府支出的關(guān)鍵部門(mén)，進(jìn)一步優(yōu)化財力分配、將更多的財力向基層傾斜，也同樣是解決隱性債務(wù)的根本原因、基層財政的財權事權不匹配問(wèn)題的關(guān)鍵。

因此，《報告》中提出，持續加大轉移支付力度、完善財政資金直達機制，以及完善地方專(zhuān)項債券的相關(guān)政策，為地方政府在不新增隱性債務(wù)的情況下預留了足夠的支出與政策空間。在這些長(cháng)效機制的完善下，持續管住隱性債務(wù)的增加仍將是不變的主基調；通過(guò)管住債務(wù)增長(cháng)、合理安排債務(wù)規模的方式，推動(dòng)赤字率的適當降低，有效防范化解風(fēng)險。

這也意味著(zhù)，在一系列紅線(xiàn)的要求與關(guān)注風(fēng)險的主基調下，地方財政仍將持續處于“財政緊平衡”狀態(tài)，并不因支出規模的增長(cháng)而出現“寬松”；在化解當前風(fēng)險與壓力的同時(shí)，也需關(guān)注地方財政的可持續性與長(cháng)期平衡發(fā)展。

關(guān)注市場(chǎng)預期，有序調節存量城投債

實(shí)際上，化解隱性債務(wù)的工作與地方融資平臺公司市場(chǎng)化轉型是一體兩面，在政府隱性債務(wù)得到妥善處置的同時(shí)，地方城投債務(wù)中隱含的政府信用也在逐漸降低。并且，隨著(zhù)深化預算改革與宏觀(guān)去杠桿的推進(jìn)，地方城投的債務(wù)風(fēng)險也日漸高發(fā)，引起了市場(chǎng)的廣泛關(guān)注。

由于當前許多城投仍然屬于隱性債務(wù)主體，且與地方財政存在高度的交叉關(guān)系，這就使得當前的地方債務(wù)管理工作需要高度關(guān)注城投債務(wù)，既是防范引起關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險，也是避免引發(fā)地方金融風(fēng)險。

因此，當前提出防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”，也是關(guān)注到當前城投債的市場(chǎng)波動(dòng)較大，潛在的風(fēng)險因素高發(fā)，需要地方政府早重視、早處理；在處理好化解債務(wù)工作的同時(shí)，也需要關(guān)注市場(chǎng)預期，有序調節地方城投債務(wù)，盡到應有的股東責任與債務(wù)責任。

這意味著(zhù)未來(lái)地方政府將在穩定城投債務(wù)市場(chǎng)與預期上進(jìn)行更多的工作，同時(shí)也須在處理政府債務(wù)風(fēng)險的同時(shí)，避免引發(fā)市場(chǎng)風(fēng)險；在地方債務(wù)與城投債務(wù)仍然密不可分的情況下，兩項風(fēng)險需要共同處理、共同關(guān)注。

落實(shí)人大監督，將風(fēng)險應急機制前移

在《報告》中還提到：“認真落實(shí)《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監督的意見(jiàn)》，自覺(jué)接受人大全口徑審查和全過(guò)程監管”。而在這份《意見(jiàn)》中，不僅提到要加強對違法違規建設項目和使用債務(wù)資金的監督，加強對政府通過(guò)地方國有企業(yè)變相融資行為的監督；還要求重點(diǎn)監督政府是否定期分析評估債務(wù)風(fēng)險并進(jìn)行警示、舉借債務(wù)是否考慮未來(lái)償債壓力、是否按規定對出現的風(fēng)險及時(shí)啟動(dòng)應急處置措施等。

這意味，在重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險、以及處置風(fēng)險的風(fēng)險時(shí)，地方政府需要進(jìn)一步完善風(fēng)險監督、風(fēng)險管理以及應急預案機制；充分調動(dòng)監督機制，堅決守住不發(fā)生系統性區域性風(fēng)險的底線(xiàn)。

尤其是在深化預算改革、土地市場(chǎng)預期轉變、城投融資預期變化的共同作用下，地方政府需要更加積極的面對問(wèn)題、盡早關(guān)注風(fēng)險、盡早解決問(wèn)題；從關(guān)注具體的風(fēng)險，延伸到處置、配套動(dòng)作帶來(lái)的影響與連鎖反應，始終把防范風(fēng)險作為今年最重要的工作目標。