作者：毛小柒

來(lái)源：濤動(dòng)宏觀(guān)（ID:jinrongjianghu123123)

【正文】

2021年12月31日，央行發(fā)布《宏觀(guān)審慎政策指引（試行）》，意味著(zhù)中國版宏觀(guān)審慎政策框架正式確立，該文件不僅界定了相關(guān)概念、闡述了宏觀(guān)審慎政策框架的主要內容，并提出了實(shí)施好宏觀(guān)審慎政策所需的系列要求。

一、《宏觀(guān)審慎政策指引（試行）》的要點(diǎn)梳理

《宏觀(guān)審慎政策指引（試行）》明確了具有中國特色的宏觀(guān)審慎政策框架，具體包括宏觀(guān)審慎政策目標、風(fēng)險評估、政策工具、傳導機制與治理機制等。

（一）牽頭部門(mén)、目標與適用對象

1、央行：宏觀(guān)審慎管理的牽頭部門(mén)

《宏觀(guān)審慎政策指引（試行）》明確央行作為宏觀(guān)審慎管理的牽頭部門(mén)，并會(huì )同相關(guān)部門(mén)履行管理職責。實(shí)際上2020年10月23日《中國人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》（參見(jiàn)新人民銀行法迎來(lái)修訂，央行職責和權限顯著(zhù)擴大）亦增加了央行的一項職能，即制定和執行宏觀(guān)審慎政策。

2、目標：防范系統性金融風(fēng)險

宏觀(guān)審慎政策的目標是防范系統性金融風(fēng)險?！吨袊嗣胥y行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》則指出宏觀(guān)審慎政策的目標是防范系統性金融風(fēng)險的順周期積累以及跨機構、跨行業(yè)和跨市場(chǎng)傳染，以維持金融體系的健康與穩定。

3、適用對象：不局限于金融機構

宏觀(guān)審慎政策的適用對象不僅包括從事金融業(yè)務(wù)或提供金融服務(wù)的機構，還包括可能積聚和傳染系統性金融風(fēng)險的金融活動(dòng)、金融市場(chǎng)和金融基礎設施等。

可以看出，宏觀(guān)審慎政策既適用于金融機構，亦適用于金融行為與金融基礎設施。例如，央行可以監測金融市場(chǎng)運行情況，對金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀(guān)審慎管理，促進(jìn)其協(xié)調發(fā)展。再比如，央行還可以組織對金融基礎設施進(jìn)行檢查評估，對系統重要性金融基礎設施提出認定意見(jiàn)并實(shí)施宏觀(guān)審慎管理。

（二）何為系統性金融風(fēng)險？

1、基本內涵

防范和化解系統性金融風(fēng)險是宏觀(guān)審慎政策的目標，具體指可能對正常開(kāi)展金融服務(wù)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而對實(shí)體經(jīng)濟造成巨大負面沖擊的金融風(fēng)險。實(shí)際上，系統性金融風(fēng)險往往會(huì )影響到金融體系整體的穩健性，央行則需要牽頭提出防范和化解系統性金融風(fēng)險的政策建議、處置方案并組織實(shí)施。

（1）從時(shí)間維度看，系統性金融風(fēng)險一般由金融活動(dòng)的一致行為引發(fā)并隨時(shí)間累積，主要表現為金融杠桿的過(guò)度擴張或收縮，由此導致的風(fēng)險順周期的自我強化、自我放大。

（2）從結構維度看，系統性金融風(fēng)險一般由特定機構或市場(chǎng)的不穩定引發(fā)，通過(guò)金融機構、金融市場(chǎng)、金融基礎設施間的相互關(guān)聯(lián)等途徑擴散，表現為風(fēng)險跨機構、跨部門(mén)、跨市場(chǎng)、跨境傳染。

2、及時(shí)準確識別系統性金融風(fēng)險很重要

（1）宏觀(guān)審慎政策的關(guān)鍵是及時(shí)準確識別系統性金融風(fēng)險，即綜合運用風(fēng)險評估工具和監管判斷，識別金融體系中系統性金融風(fēng)險的來(lái)源和表現，衡量系統性金融風(fēng)險的整體態(tài)勢、發(fā)生可能性和潛在危害程度。

（2）系統性金融風(fēng)險的監測重點(diǎn)包括宏觀(guān)杠桿率，政府、企業(yè)和家庭部門(mén)的債務(wù)水平和償還能力，具有系統重要性影響和較強風(fēng)險外溢性的金融機構、金融市場(chǎng)、金融產(chǎn)品和金融基礎設施等。

3、系統性金融風(fēng)險如何處置？

宏觀(guān)審慎政策的目標是為了防范系統性金融風(fēng)險，但系統性金融風(fēng)險的處置無(wú)疑也比較重要，《中國人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》明確了一系列舉措：

（1）監督問(wèn)題機構實(shí)施自救，以及對問(wèn)題機構采取特別監管措施；

（2）對債權人依法實(shí)施債務(wù)減記；

（3）協(xié)調地方政府落實(shí)風(fēng)險處置屬地責任；

（4）提供流動(dòng)性支持；

（5）發(fā)放金融穩定貸款；

（6）設立特殊目的實(shí)體，承接、管理和處置問(wèn)題機構的資產(chǎn)和負債；

（7）設立特殊目的實(shí)體，收購、注資并階段性持有問(wèn)題機構股份；

（8）其他處置措施。

（三）宏觀(guān)審慎政策工具有哪些？

宏觀(guān)審慎政策工具具有“宏觀(guān)、逆周期與防傳染”的特征，但有時(shí)宏觀(guān)審慎政策也會(huì )運用一些與微觀(guān)審慎監管類(lèi)似的工具，如會(huì )對資本、流動(dòng)性、杠桿等提出要求（如對系統重要性金融機構等）。整體來(lái)看，可以分為如下兩個(gè)維度：

1、時(shí)間維度：用于逆周期調節、平滑金融體系的順周期波動(dòng)

時(shí)間維度的工具主要包括資本管理工具、流動(dòng)性管理工具、資產(chǎn)負債管理工具、金融市場(chǎng)交易行為工具以及跨境資本流動(dòng)管理工具。

2、結構維度：防范系統性金融風(fēng)險跨機構、跨市場(chǎng)、跨部門(mén)和跨境傳染

結構維度的工具主要包括特定機構附加監管規定（如系統重要性金融機構和金控公司）、金融基礎設施管理工具、跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品管理工具、風(fēng)險處置等阻斷風(fēng)險傳染的管理工具等四大類(lèi)。

3、強約束力工具和引導類(lèi)工具（按對政策實(shí)施對象約束力的大小劃分）

按對政策實(shí)施對象約束力大小，宏觀(guān)審慎政策工具還可分為強約束力工具和引導力工具，這里的引導類(lèi)工具主要指牽頭部門(mén)通過(guò)研究報告、信息發(fā)布、評級公告、風(fēng)險提示等方式，提出對系統性金融風(fēng)險狀況的看法和風(fēng)險防范的建議。

4、宏觀(guān)審慎壓力測試

宏觀(guān)審慎壓力測試是指通過(guò)測試極端情況下金融體系對沖擊的承受能力，是開(kāi)展宏觀(guān)審慎管理的重要參考和支撐，具體包括宏觀(guān)層面壓力測試，還包括系統重要性金融機構壓力測試、金融控股公司壓力測試、金融行業(yè)壓力測試等針對特定機構和行業(yè)的壓力測試。實(shí)際上2021年12月27日，央行在定調2022年工作方向（參見(jiàn)央行和外管局定調2022）時(shí)便指出要要進(jìn)一步健全宏觀(guān)審慎政策框架和治理機制，開(kāi)展宏觀(guān)審慎壓力測試，而這里的宏觀(guān)審慎壓力測試主要針對系統性風(fēng)險，如地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險持續暴露、經(jīng)濟下行壓力加大以及跨境資本流動(dòng)對金融行業(yè)的影響可能會(huì )是重點(diǎn)。

二、國內外宏觀(guān)審慎政策領(lǐng)域的實(shí)踐簡(jiǎn)述

（一）全球維度

1、宏觀(guān)審慎政策框架形成于2008年金融危機以后。當時(shí)雷曼、貝爾斯登、AIG以及花旗集團等大型金融機構紛紛陷入困境甚至破產(chǎn)，使局部危機最終演變成大蕭條以來(lái)最嚴重的全球經(jīng)濟金融危機，國際社會(huì )才普遍認識到金融機構的個(gè)體穩健不代表金融系統的整體穩健，需要通過(guò)宏觀(guān)審慎政策框架來(lái)彌補微觀(guān)審慎監管的不足，以防范金融體系順周期變化以及風(fēng)險跨機構、跨市場(chǎng)、跨部門(mén)和跨境傳染帶來(lái)的系統性金融風(fēng)險。

2、為此，2008年金融危機以來(lái)，FSB、IMF、BIS、BCBS等國際組織和主要經(jīng)濟體，一直致力于推動(dòng)建立健全宏觀(guān)審慎政策框架，加大宏觀(guān)審慎政策實(shí)施力度。2009年初，BIS提出用宏觀(guān)審慎性的概念來(lái)概括導致危機中“大而不能倒”、順周期性、監管不足、標準不高等問(wèn)題。G20匹茲堡峰會(huì )最終形成的會(huì )議文件及其附件中開(kāi)始正式引用了“宏觀(guān)審慎管理”和“宏觀(guān)審慎政策”的提法，G20首爾峰會(huì )上進(jìn)一步形成了宏觀(guān)審慎管理的基礎性框架（包括最主要的監管以及宏觀(guān)政策方面的內容）。

3、G20批準的巴塞爾協(xié)議III新資本要求將提高資本質(zhì)量作為重點(diǎn)，并明確分為五個(gè)層次，即最低資本要求、資本留存緩沖、逆周期資本緩沖、系統重要性金融機構額外資本要求以及應急資本機制。當然，除資本要求外，國際上的宏觀(guān)審慎政策框架還包括流動(dòng)性、杠桿率等方面的內容。

（二）中國維度

中國在宏觀(guān)審慎政策實(shí)踐方面雖然最早可以追溯至2003年（即在房地產(chǎn)金融領(lǐng)域首次引入最低首付比例政策），但是真正全面實(shí)施應該自2016年將2010年引入的差別存款準備金動(dòng)態(tài)調整機制升級為MPA開(kāi)始算起，即將信貸投放與金融機構資本水平及經(jīng)濟增長(cháng)結合在一起。隨后高層對建立宏觀(guān)審慎管理政策框架提出了一系列要求，如2017年第五次全國金融工作會(huì )議提出“要以防范系統性金融風(fēng)險為底線(xiàn)，加強宏觀(guān)審慎管理制度建設”、十九大報告則提出“健全貨幣政策和宏觀(guān)審慎政策雙支柱調控框架”、2019年央行獲批準設立了宏觀(guān)審慎管理局、2020年發(fā)布的《中國人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》將宏觀(guān)審慎管理和防范化解系統性金融風(fēng)險等職能歸入央行。

1、推進(jìn)系統重要性金融機構的監管

本部分內容參見(jiàn)【以此為準】國內最有實(shí)力的19家銀行被敲定。2018年11月，央行聯(lián)合銀保監會(huì )發(fā)布《關(guān)于完善系統重要性金融機構監管的指導意見(jiàn)》，確立了我國系統重要性金融機構監測、監管和風(fēng)險處置的總體制度框架。2020年9月30日，央行和銀保監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》和《關(guān)于建立逆周期資本緩沖機制的通知》，同年12月央行與銀保監會(huì )分別發(fā)布了《系統重要性銀行評估辦法》。2021年10月，央行發(fā)布《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》和《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》。

2、推進(jìn)建立中國特色的宏觀(guān)審慎政策框架

2020年9月，央行聯(lián)合銀保監會(huì )正式建立我國銀行業(yè)金融機構逆周期資本緩沖機制。目前已經(jīng)發(fā)布的《宏觀(guān)審慎政策指引》則圍繞政策目標、系統性風(fēng)險監測評估、政策工具箱，政策傳導等要點(diǎn)，健全宏觀(guān)審慎治理機制，探索建立具有中國特色的宏觀(guān)審慎政策框架。

3、加強對金控公司的監管

2020年9月，《關(guān)于實(shí)施金融控股公司準入管理的決定》發(fā)布，明確非金融企業(yè)控股或實(shí)際控制兩類(lèi)或者兩類(lèi)以上金融機構，具有規定情形的，應當向央行提出申請，經(jīng)批準設立金融控股公司，并接受監管。央行則發(fā)布了《金融控股公司監督管理試行辦法》（參見(jiàn)金融控股集團全解），遵循宏觀(guān)審慎管理理念，堅持總體分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的原則，以并表為基礎，對金融控股公司資本、行為及風(fēng)險進(jìn)行全面、持續、穿透式監管。

預計2022年可能會(huì )有一些金控公司會(huì )獲批，目前已有中國中信（受理時(shí)間為2021年5月28日）、中國光大集團（受理時(shí)間為6月4日）以及北京金融控股集團（受理時(shí)間為8月23日）等3家設立金控公司的申請被受理。

4、強化對地產(chǎn)與跨境資金流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域的宏觀(guān)審慎監管

2020年2月，央行等六部委聯(lián)合印發(fā)《統籌監管金融基礎設施工作方案》，明確將金融資產(chǎn)登記托管系統、清算結算系統、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎征信系統等六類(lèi)設施及其運營(yíng)機構，納入統籌監管范圍。2020年以來(lái)，央行會(huì )同銀保監會(huì )針對房地產(chǎn)領(lǐng)域提出了一系列宏觀(guān)審慎政策要求（參見(jiàn)地產(chǎn)行業(yè)金融政策手冊），推出了三道紅線(xiàn)、房地產(chǎn)貸款集中度、居民債務(wù)收入比、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險權重等宏觀(guān)審慎政策工具。通過(guò)動(dòng)態(tài)調整外匯風(fēng)險準備金率和全口徑跨境融資宏觀(guān)審慎系數等方式加強跨境資本流動(dòng)監管。

后續國內宏觀(guān)審慎政策的工作重點(diǎn)將聚焦于健全房地產(chǎn)金融、外匯市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、影子銀行以及跨境資金流動(dòng)（包括動(dòng)態(tài)調整外匯風(fēng)險準備金率和全口徑跨境融資宏觀(guān)審慎系數）等重點(diǎn)領(lǐng)域宏觀(guān)審慎監測、評估和預警體系，分步實(shí)施宏觀(guān)審慎壓力測試并將其制度化。

三、對跨境資本流動(dòng)宏觀(guān)審慎管理框架的簡(jiǎn)要討論

這里對近期備受政策層面關(guān)注的跨境資本流動(dòng)性給予專(zhuān)門(mén)討論。在金融雙向開(kāi)放步伐不斷加快的背景下，短期跨境資本逐利性、易超調和順周期性等特點(diǎn)很容易刺激金融機構過(guò)度承擔風(fēng)險、加劇金融體系脆弱性、放大宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)，而政策部門(mén)亦于2017年提出了“宏觀(guān)審慎+微觀(guān)監管”兩位一體的跨境資本流動(dòng)宏觀(guān)審慎管理框架。

（一）我國跨境資本流動(dòng)的特征

1、2005年以來(lái)，全球跨境資本流動(dòng)總體呈現出08年金融危機前規模逐年攀升、危機后在大幅縮量基礎上反復波動(dòng)的特點(diǎn)（期間受歐債危機、貿易摩擦和疫情等因素影響而明顯波動(dòng)）。

2、我國跨境資本流動(dòng)性階段性特征更為突出，具體看，

（1）2000年至2014年上半年，我國經(jīng)常賬戶(hù)和非儲備性質(zhì)金融賬戶(hù)呈現雙順差、資金大規模流入的特征。

其中，08年金融危機前，直接投資項下資金凈流入規模較大；08年金融危機后，證券投資、外債等其他投資項下資金凈流入占比開(kāi)始提升。

（2）2014下半年至2016年，我國經(jīng)常賬戶(hù)呈現順差、非儲備性質(zhì)金融賬戶(hù)出現逆差，外匯儲備有所下降（期間經(jīng)歷2015年的8.11匯改）。

（3）2017-2019年，受到貿易摩擦、美聯(lián)儲貨幣政策變化等因素影響，跨境資本流動(dòng)總體較為復雜。

（4）2020年以來(lái)，跨境資本雙向流動(dòng)特征更為突出，如2020年經(jīng)常賬戶(hù)順差2740億美元、資本和金融賬戶(hù)逆差1058億美元，外匯儲備規模較為平穩。

（二）跨境資本流動(dòng)風(fēng)險如何傳導？

IMF等相關(guān)研究表明，跨境資本流動(dòng)的風(fēng)險傳導可以分為信貸膨脹、資產(chǎn)價(jià)格、未對沖外幣借款、銀行非核心融資、關(guān)聯(lián)性五類(lèi)渠道，且這五類(lèi)渠道之間會(huì )通過(guò)反饋效應相互強化。同時(shí)IMF通過(guò)《二十國集團基于國家經(jīng)驗得出的資本流動(dòng)管理一致性結論》（2011年）和《資本流動(dòng)開(kāi)放與管理：機構觀(guān)點(diǎn)》（2012年）等文件構建了針對跨境資本流動(dòng)的政策框架。

（三）我國主要通過(guò)宏觀(guān)審慎管理措施來(lái)應對跨境資本流動(dòng)風(fēng)險

1、我國主要通過(guò)宏觀(guān)審慎管理措施來(lái)應對跨境資本流動(dòng)風(fēng)險，并于2017年提出了外匯市場(chǎng)“宏觀(guān)審慎+微觀(guān)監管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動(dòng)為目的、而是著(zhù)眼于應對系統性風(fēng)險。

具體來(lái)看：（1）廣泛適用性工具主要包括逆周期資本緩沖、杠桿率要求、宏觀(guān)審慎壓力測試；（2）分部門(mén)工具主要包括貸款價(jià)值比、債務(wù)收入比、分部門(mén)資本要求等；（3）流動(dòng)性工具主要包括流動(dòng)性覆蓋率、凈穩定資金比率、外匯存款準備金等；（4）結構性工具主要包括銀行間風(fēng)險敞口上限等。

2、上述工具大多已在實(shí)踐，下一步的方向包括（1）豐富對銀行等各類(lèi)交易主體全覆蓋的宏觀(guān)審慎管理政策工具箱；（2）研究開(kāi)展跨境資本流動(dòng)宏觀(guān)審慎壓力測試；（3）外匯市場(chǎng)微觀(guān)監管方面從重事前審批轉向強調事中事后監管，加強外匯批發(fā)和零售市場(chǎng)的行為監管，高度關(guān)注貨幣錯配、期限錯配等風(fēng)險；（4）進(jìn)一步推動(dòng)金融改革開(kāi)放（如穩步推進(jìn)人民幣資本項目可兌換、穩步深化人民幣匯率市場(chǎng)化改革等），加強跨境資本流動(dòng)管理的國際合作。

四、對MPA （Macro Prudential Assessment，宏觀(guān)審慎評估體系）的簡(jiǎn)要討論

MPA是中國版宏觀(guān)審慎政策框架的主要構成部分，亦可被視為中國建立宏觀(guān)審慎政策框架的起點(diǎn)，有必要單獨對其進(jìn)行討論。2015年12月29日，央行召開(kāi)會(huì )議，部署改進(jìn)合意貸款管理，從2016年開(kāi)始實(shí)施宏觀(guān)審慎評估有關(guān)工作。將現有的差別準備金動(dòng)態(tài)調整和合意貸款管理機制“升級”為“宏觀(guān)審慎評估體系”（Macro Prudential Assessment, 以下簡(jiǎn)稱(chēng)MPA）。

（一）MPA每季度評一次，通常在季度末的后一個(gè)月內完成。人行對相關(guān)指標按月檢測，發(fā)現異常及時(shí)預警，必要時(shí)進(jìn)行窗口指導。

（二）MPA評估的指包括資本和杠桿情況、資產(chǎn)負債情況、流動(dòng)性、定價(jià)行為、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資風(fēng)險、信貸政策執行等七大方面約14個(gè)指標。根據宏觀(guān)調控需要，人民銀行可對指標構成、權重和相關(guān)參數、評分方法等進(jìn)行調整。 實(shí)際上近年來(lái)，MPA體系的內涵在不斷豐富，覆蓋范圍和適用對象持續擴大。

（三）MPA體系的實(shí)施能夠體現出政策層面的導向變化：

1、由于資本與杠桿這個(gè)指標具有一票否決權，因此各銀行會(huì )通過(guò)對資產(chǎn)的重新配置，達到降低風(fēng)險加權資產(chǎn)總額的目的。因此，低風(fēng)險資產(chǎn)將更加受到銀行的青睞，比如高等級債券、銀行承兌匯票等。 

2、為了防止銀行間惡性競爭，央行對各銀行的定價(jià)行為給予了十分重要的分量，將使得高息攬儲的行為進(jìn)一步受到遏制。 

3、由于從合意信貸管理升級為廣義信貸管理，口徑擴大之后，使得過(guò)去幾年大行其道的規模騰挪空間備受擠壓，銀行會(huì )更注重資產(chǎn)本身的風(fēng)險和收益，而不是用通道進(jìn)行監管套利，更加注重提升資產(chǎn)的主動(dòng)管理能力。

4、在MPA體系內，將很難再現這種依靠同業(yè)業(yè)務(wù)帶動(dòng)銀行高速發(fā)展的模式。因為將受到廣義信貸規模的增長(cháng)率限制，以及同業(yè)負債占總負債的比例限制。 

5、受到流動(dòng)性指標的限制，將對銀行錯配業(yè)務(wù)產(chǎn)生一定的影響。過(guò)去幾年，由于資產(chǎn)收益率快速下降，而銀行的負債成本下降較慢，使得錯配業(yè)務(wù)在同業(yè)中盛行，還一度導致了2013年6月的錢(qián)荒事件。用短期負債和長(cháng)期資產(chǎn)進(jìn)行錯配的期限套利業(yè)務(wù)成為很多銀行的利潤增長(cháng)點(diǎn)。但是在MPA體系下，對流動(dòng)性指標的管理，將使得該類(lèi)業(yè)務(wù)受到一定影響。 

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原標題： 中國版宏觀(guān)審慎政策規則落地