作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，中國財政科學(xué)研究院發(fā)布了《中國財政政策報告（2021）》，對“十四五”時(shí)期財政收支做出預測。結果顯示，除了受去年低基數等影響，2021年財政收入增速顯著(zhù)提升外，“十四五”期間財政收入增速繼續放緩。但財政支出仍保持一定增長(cháng)，平均財政支出增速將在7.5%以上。

《報告》在不考慮改革的情形下預測，2021年財政收支缺口會(huì )縮窄至約4.7萬(wàn)億元，但此后幾年缺口規模將呈擴大趨勢，2025年預計達到約10.7萬(wàn)億元。

這意味著(zhù)未來(lái)地方財政還將面臨更大的挑戰，既要面對持續擴大的財政缺口，又要做好維持經(jīng)濟平穩運行、實(shí)現“跨周期”的目標，還要防范地方債務(wù)風(fēng)險；由此可見(jiàn)，未來(lái)五年的地方財政“緊平衡”，還將出現一系列的變化：

壓降一般支出，增強征繳力度

從當前的財政結構來(lái)看，地方財政長(cháng)期“財權小、事權大”，支出壓力一直大于可用財力；即使有中央轉移支付等縱向補償方式，但仍然使得許多地方財政長(cháng)期面臨財力困局。正如原財長(cháng)樓繼偉在去年末指出的一樣，隨著(zhù)財政缺口的擴大，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會(huì )非常困難。

本著(zhù)地方財政“緊平衡”的理念，隨著(zhù)財政缺口的持續擴大，地方財政將進(jìn)一步“開(kāi)源節流”：

一方面繼續壓降經(jīng)常性支出、一般性支出，持續“勒緊褲腰帶、過(guò)苦日子”；

另一方面增強稅收與非稅收入的征繳力度，根據深化預算改革的要求把更多的地方經(jīng)濟活動(dòng)、國有資產(chǎn)收入全面納入預算管理，持續做大財政預算盤(pán)子。

這意味著(zhù)，未來(lái)地方政府與財政的管理機制還將進(jìn)行新一輪的升級；將土地出讓金交由稅務(wù)系統征收、全面實(shí)施財政績(jì)效管理，只是改革的開(kāi)始。

改善債務(wù)結構，降成本防風(fēng)險

由于地方收支缺口的長(cháng)期存在與擴大，地方財政以及城投公司的債務(wù)規模也在過(guò)去若干年持續增長(cháng)；但是，以隱性債務(wù)、非標債務(wù)等形式存在的政府性債務(wù)，存在較為嚴重的期限錯配及成本高昂等弊端。這也是當前債務(wù)風(fēng)險與地方債務(wù)持續高壓的根本性因素。

因此，未來(lái)的改革重點(diǎn)一定是調整債務(wù)結構，通過(guò)地方債券與國有資本經(jīng)營(yíng)的各項改革，持續“開(kāi)明渠堵暗道”；逐漸壓縮、降低隱性債務(wù)風(fēng)險，加強地方債券的發(fā)行效果與使用管理，持續改善地方政府的債務(wù)結構與舉債成本，以此來(lái)維持地方財政的可持續發(fā)展。

此外，在未來(lái)財政缺口中，占相當比例的是既有債務(wù)的還本付息；由于跨周期的宏觀(guān)政策要求、財政的實(shí)際運行情況，這部分債務(wù)將依靠再融資債券等手段進(jìn)行接續發(fā)行，以減緩中期財政的壓力，避免債務(wù)風(fēng)險的積累與顯現。

同時(shí)，未來(lái)地方債券的制度也將持續完善，不再通過(guò)城投債務(wù)等隱性手段來(lái)彌補財政缺口，進(jìn)一步的讓“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。

調整投資方式，推進(jìn)市場(chǎng)改革

在經(jīng)濟發(fā)展放緩、逆周期的大背景下，地方政府投資項目的回收期限普遍較長(cháng)，與項目債務(wù)的還本付息期存在較為嚴重的期限錯配。這一問(wèn)題在過(guò)去財政收入增速較快、土地財政前景較好時(shí)還不是很明顯，但到如今就已成為威脅地方財政及城投現金流的重點(diǎn)因素。

因此，如今推行基建及公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，以及地方專(zhuān)項債券等市場(chǎng)化融資模式，就是為了解決地方政府“短債長(cháng)投”的問(wèn)題；未來(lái)的地方投資項目，將進(jìn)一步與地方可用財力進(jìn)行匹配，以及進(jìn)一步市場(chǎng)化、依托市場(chǎng)主體來(lái)承擔投融資職能，不再由地方政府全盤(pán)承擔。

這將使得地方項目中的“項目收益自平衡模式”的應用范圍進(jìn)一步擴大，市場(chǎng)化程度持續加強，更多的市場(chǎng)主體與金融機構將通過(guò)股權、債權等多種模式參與到項目中去，共同分享應有的收益；而地方政府則做好市場(chǎng)制度的建設者與維護者的角色，減少直接干預市場(chǎng)的程度。

在這個(gè)過(guò)程中，城投公司的角色將進(jìn)一步像國有企業(yè)靠攏，自行承擔投資風(fēng)險、獲得基于投資與業(yè)務(wù)獲得的市場(chǎng)化收益，不再增加政府隱性債務(wù)、趨向市場(chǎng)化運作。

隨著(zhù)財政缺口的擴大，財政總體的“緊平衡”也將隨之調整，過(guò)去的制度與模式已經(jīng)產(chǎn)生了根本性的變化，依靠財政信用的模式已然走到盡頭。

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標題： 財政缺口再擴大，“緊平衡”能否持續？