楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
昨日，財政部公開(kāi)了《地方政府專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理辦法》（財預〔2021〕61號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。
本次辦法的發(fā)布，旨在再次加強針對專(zhuān)項債券的項目監管，并再次提高了地方政府申請專(zhuān)項債券的門(mén)檻；這將對下半年待發(fā)行的2萬(wàn)余億專(zhuān)項債券造成極大的影響與變化：
新增“事前績(jì)效評估”，提高申請門(mén)檻
地方專(zhuān)項債券作為一項財政預算內定向投資固定資產(chǎn)的政策金融工具，具有政策性強、融資成本低、還款期限長(cháng)的顯著(zhù)特征，近年來(lái)一直是全國各地方政府、尤其是中西部地區與區縣一級政府積極爭取的對象。
由于專(zhuān)項債券屬于地方債券發(fā)行的范疇，因此在發(fā)行過(guò)程中并不強調資金的用途與管理，市場(chǎng)認購的邏輯依然是地方政府信用的背書(shū)。加上之前專(zhuān)項債券的政策環(huán)境尚不完善，這就造成了專(zhuān)項債券在發(fā)行過(guò)程中是非常寬松的，對資金用途、投資效益、項目產(chǎn)出的管束均不嚴格；雖然申請手續較為簡(jiǎn)便，但也造成了大量資金沉淀、投資效益不佳的情況。
因此，從去年末《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財庫〔2020〕36號）文件落地以來(lái)，財政部與發(fā)改委一直在推動(dòng)專(zhuān)項債券申報制度的完善；旨在推動(dòng)專(zhuān)項債券資金落向實(shí)處、把錢(qián)花在刀刃上、并防范潛在的債務(wù)風(fēng)險。
本次《辦法》的落地繼續延續了這一思路，要求申請專(zhuān)項債券資金前開(kāi)展事前績(jì)效評估。將項目項目實(shí)施的必要性、公益性、收益性；項目建設投資合規性與項目成熟度；項目資金來(lái)源和到位可行性；項目收入、成本、收益預測合理性；債券資金需求合理性；項目?jì)攤媱澘尚行院蛢攤L(fēng)險點(diǎn)；績(jì)效目標合理性進(jìn)行事前評估，并將事前績(jì)效評估作為項目進(jìn)入專(zhuān)項債券項目庫的必備條件。
這意味著(zhù)地方申請專(zhuān)項債券的手續將更為復雜，門(mén)檻也將進(jìn)一步提高；專(zhuān)項債券不再是申請成功就萬(wàn)事大吉，落地的債券資金意味著(zhù)相應的績(jì)效目標與責任。
預算執行與績(jì)效管理，實(shí)行“雙監控”
在財政系統對于專(zhuān)項債券的管理中，預算執行與績(jì)效管理是兩個(gè)重要的核心。專(zhuān)項債券的預算執行、支出進(jìn)度意味著(zhù)宏觀(guān)政策對經(jīng)濟的調控，績(jì)效管理意味著(zhù)財政資金的支出效率，兩者都是近年來(lái)關(guān)注的重點(diǎn)，自然也是如今專(zhuān)項債加強監管的要點(diǎn)。
因此，《辦法》中提出，要建立專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效跟蹤監測機制，對績(jì)效目標實(shí)現程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監控，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)糾正并告知同級財政部門(mén)，提高專(zhuān)項債券資金使用效益，確?？?jì)效目標如期實(shí)現。
這意味著(zhù)未來(lái)專(zhuān)項債券將同時(shí)面對資金的動(dòng)態(tài)、穿透式監管與跟蹤監測資金績(jì)效，上級財政部門(mén)將對專(zhuān)項債券資金預算執行進(jìn)度和績(jì)效目標實(shí)現情況進(jìn)行“雙監控”，查找資金使用和項目實(shí)施中的薄弱環(huán)節，及時(shí)糾正偏差。
此外，《辦法》還強調，財政部門(mén)將利用信息化手段探索對專(zhuān)項債券項目實(shí)行穿透式監管，根據工作需要組織對專(zhuān)項債券項目建設運營(yíng)等情況開(kāi)展現場(chǎng)檢查，及時(shí)糾偏糾錯。結合此前財政部提出要對存量專(zhuān)項債券項目進(jìn)行風(fēng)險排查，以及《辦法》即日生效；各地的專(zhuān)項債券整改很快就將開(kāi)始。
能者多得，績(jì)效結果與額度分配掛鉤
在財政資金績(jì)效評價(jià)制度逐漸完善的當下，如何激勵地方用好財政資金、形成績(jì)效與產(chǎn)出的正向循環(huán)，是財政部政策制定的重要目標。
因此，《辦法》中提出，未來(lái)財政部在分配新增地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額時(shí)，將財政部績(jì)效評價(jià)結果及各地監管局抽查結果等作為分配調整因素。省級財政部門(mén)在分配專(zhuān)項債務(wù)限額時(shí)，將抽查情況及開(kāi)展的重點(diǎn)績(jì)效評價(jià)結果等作為分配調整因素。
這意味著(zhù)未來(lái)能把專(zhuān)項債券資金用好用足、產(chǎn)生效益的地區，將獲得更多專(zhuān)項債券資金的傾斜；“誰(shuí)能干就讓誰(shuí)來(lái)干”的思維，將同樣在財政領(lǐng)域起到督促地方提高效率的重要作用。
完善監管，全生命周期跟蹤問(wèn)效機制
專(zhuān)項債券作為政策性的債務(wù)工具，其行政性必然大于市場(chǎng)因素。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟不能調節的領(lǐng)域，行政管理將是督促專(zhuān)項債券合規運轉的重要一環(huán)。
因此，《辦法》中再次強化了專(zhuān)項債券的行政監管機制；提出要建立全生命周期跟蹤問(wèn)效機制，項目建設期績(jì)效評價(jià)側重項目決策、管理和產(chǎn)出等，運營(yíng)期績(jì)效評價(jià)側重項目產(chǎn)出和效益等。
并且，還提出：各級財政部門(mén)、項目主管部門(mén)和項目單位及個(gè)人，違反專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理規定致使財政資金使用嚴重低效無(wú)效并造成重大損失的，以及有其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法違規行為的，依法責令改正；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機關(guān)處理。
這意味著(zhù)專(zhuān)項債券資金使用、資金管理、績(jì)效工資將執行“終身追責”制度，財政系統將通過(guò)行政管理來(lái)促使專(zhuān)項債的合規管理與績(jì)效產(chǎn)出。
結語(yǔ)
在今年4月的文章中，我就曾提到專(zhuān)項債券的大整改已經(jīng)進(jìn)入倒計時(shí)階段，并且隨著(zhù)積極財政周期的結束，未來(lái)申請專(zhuān)項債券將越來(lái)越嚴格，“大水漫灌”的時(shí)代已經(jīng)一去不復返。
如今《辦法》的落地證實(shí)了我的預測，未來(lái)申請專(zhuān)項債券的門(mén)檻、專(zhuān)項債券的用途監管、績(jì)效管理都將更趨嚴格。但對于今年仍有2.5萬(wàn)億蓄勢待發(fā)的專(zhuān)項債券來(lái)說(shuō)，這或許也是件好事。
規范的管理才能促使這一政策性債務(wù)工具的穩健前行；新政的落地也將打開(kāi)新一輪專(zhuān)項債券申報的大門(mén)。哪些地方能夠盡快的領(lǐng)會(huì )新的文件精神、運用新思維申報項目，也就能獲得更多專(zhuān)項債券額度的眷顧、帶來(lái)更多的項目落地。
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