楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
隨著(zhù)《政府工作報告》的公布，2021年積極財政的力度終于揭曉。在“保持宏觀(guān)政策連續性、穩定性、可持續性”的要求下，今年新增地方專(zhuān)項債的額度高達3.65萬(wàn)億，僅比去年減少1000萬(wàn)元。
在積極財政政策逐漸收尾、經(jīng)濟恢復好于預期的當下，3.65萬(wàn)億專(zhuān)項債額度確實(shí)非常之大，且將在積極財政政策中的占比更高。
但是，新增額度的擴大卻并不一定意味著(zhù)今年基建投資還將持續擴大，也并不表示財政杠桿將持續擴大；如今對于專(zhuān)項債政策的表述，已經(jīng)和過(guò)去相當不一樣，代表著(zhù)宏觀(guān)財政政策的轉向：
在2020年，由于我們的經(jīng)濟受到了疫情帶來(lái)的較大沖擊，因此宏觀(guān)政策上強調擴大投資、有效投資、財政投資帶動(dòng)社會(huì )投資。在這樣的宏觀(guān)引導下，去年不僅新增了3.75萬(wàn)億專(zhuān)項債券額度，還將專(zhuān)項債可用于資本金的比例從20%提高到了25%；在財政部的政策中同樣多次提出，要求專(zhuān)項債券發(fā)揮引導社會(huì )投資的作用，通過(guò)作資本金撬動(dòng)社會(huì )融資、鼓勵專(zhuān)項債券項目使用配套融資工具。
但是，在本次《政府工作報告》中卻不再強調專(zhuān)項債券的這一作用，而是提出“完善支持社會(huì )資本參與政策，進(jìn)一步拆除妨礙民間投資的各種藩籬，在更多領(lǐng)域讓社會(huì )資本進(jìn)得來(lái)、能發(fā)展、有作為”?？梢?jiàn)，在新一輪市場(chǎng)化改革、控制政府債務(wù)繼續增長(cháng)的過(guò)程中，對專(zhuān)項債這一工具的定位已發(fā)生了變化。
未來(lái)的地方專(zhuān)項債券將“回歸初心”，作為地方政府實(shí)施公益性基礎設施以及公共服務(wù)的、低融資成本的政策性金融工具；而非是一種新的財政杠桿。在穩投資、控風(fēng)險的長(cháng)期要求，以及經(jīng)濟穩定復蘇的大背景下，財政應步入“去杠桿”而非“加杠桿”的周期；專(zhuān)項債券的功能定位開(kāi)始重新回歸，提高投資項目本身的效率是重中之重。
沒(méi)有提前批的2021，發(fā)債窗口期將更長(cháng)
通常情況下，為了促使專(zhuān)項債券資金能夠在年初就投入使用，財政部可以在年末提前下達一部分新增專(zhuān)項債券額度，以保障地方項目資金接續、促進(jìn)項目的進(jìn)度。因此，在2018、2019年末，財政部都提前下達了下一年度的部分專(zhuān)項債券額度。
但是，由于2020年全年專(zhuān)項債券發(fā)行額度高、項目建設資金相對充足，且年末年初時(shí)經(jīng)濟恢復好于預期，因此今年的債券發(fā)行非常反常，沒(méi)有提前下達債券額度。這意味著(zhù)今年的債券發(fā)行開(kāi)閘時(shí)間要比往年晚的多，加上3.65萬(wàn)億規模相對較大，基本不可能像往年那樣在三季度末就發(fā)行完畢。
在地方債券新規的加持下，這將使得今年的專(zhuān)項債券發(fā)行窗口期變得很長(cháng)，有望從3月中旬一直延續到年末。并且，財政部將每個(gè)季度根據宏觀(guān)經(jīng)濟運行的需求來(lái)動(dòng)態(tài)調整地方債券的發(fā)行規模與節奏；專(zhuān)項債額度雖多，但在釋放的節奏上將保持相對的平穩，不再出現扎堆發(fā)行的“高峰”。
優(yōu)先支持在建工程，維持基建投資平穩
由于專(zhuān)項債券已經(jīng)經(jīng)歷了2019年、2020年的高速發(fā)展，已有大量項目利用專(zhuān)項債資金落地動(dòng)工；因此，與去年專(zhuān)項債券推動(dòng)許多新項目上馬不同，今年的專(zhuān)項債券首先保障在建工程的資金接續，今年新落地的項目會(huì )同比有所減少。
由于去年專(zhuān)項債券的積極作用，今年一季度的基建投資速度出現了較快增長(cháng)，在接續資金的保障下，今年的基建投資速度會(huì )有所加快，積極財政投資的作用也將顯現。但由于今年新開(kāi)工的項目將有所減少，整體基建投資規模并不會(huì )有太大的起伏，宏觀(guān)政策引導的仍然是保持經(jīng)濟運行在合理區間、各類(lèi)投資實(shí)現穩定發(fā)展。
此外，考慮到積極財政的退坡、地方債與城投債償債大年帶來(lái)的共同壓力、貨幣政策正?；?，除了專(zhuān)項債這一定向工具外，其他途徑的固定資產(chǎn)投資將有所減少；盡管有“十四五”政策帶來(lái)的一系列利好，但今年應當更多的聚焦改革與新模式的探索，政府投資很難在今年掀起高潮。
再提擴大使用范圍，探索更多資本投資
繼2020年地方專(zhuān)項債券試點(diǎn)用于補充中小銀行資本金后，《政府工作報告》再次明確專(zhuān)項債券將“合理擴大使用范圍”。參照地方債法規與去年專(zhuān)項債擴大使用范圍的經(jīng)驗，未來(lái)繼續擴大使用范圍應當是將專(zhuān)項債資金用于資本性支出；通過(guò)股權投資的方式，形成對應的資產(chǎn)，并通過(guò)投資方案的設計，保障投資退出與債券償還周期保持一致。
因此，實(shí)際上專(zhuān)項債券的使用方向更為靈活；可以用于基建投資，但也可以隨時(shí)根據宏觀(guān)經(jīng)濟運行、地方政府的實(shí)際需求投向資本投資。通過(guò)更符合地方實(shí)際需求的方式，補齊地方財政運作中的短板，在防風(fēng)險的同時(shí)實(shí)現宏觀(guān)政策的目標。
今年的專(zhuān)項債券政策將會(huì )非常靈活多變，財政部將隨時(shí)根據具體工作的需求進(jìn)行指導與政策調整。專(zhuān)項債是個(gè)“筐”的年代，已經(jīng)成為了過(guò)去式。
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