投拓江湖 作者：投拓江湖
來(lái)源：投拓江湖（ID：toutuoJH）
大家在日常的投資拿地工作中，經(jīng)常會(huì )接觸到一個(gè)概念，土地指標，土地增減掛鉤等。這是個(gè)什么東西？能吃嗎。今天這篇文章帶你徹底弄清楚。
“土地指標”“占補平衡”“用地指標”“補充耕地指標”等概念，這些都是指標政策的內容。但是大家對這些概念的外延不甚清晰，這里給一個(gè)準確的定義，建設用地指標是國家對特定區域在特定期限內對建設用地總規模進(jìn)行的規模、數量控制的指標。大家所接觸到的上述概念，都是這一整套政策的內容。土地增減掛鉤是土地指標政策的重要內容，但不是全部。
對建設用地的指標進(jìn)行控制，是我國基于大的宏觀(guān)考慮的政策。隨著(zhù)我國人口的持續增長(cháng)，長(cháng)期以來(lái)人多地少，糧食安全問(wèn)題一直存在，特別是城市化，工業(yè)化的發(fā)展占用了大量的耕地資源。從國家層面出臺相應的政策，保證18億畝耕地數量紅線(xiàn)不被突破，解決糧食安全問(wèn)題。
國家層面的規范來(lái)講，原國家計委、國家土地管理局于1987年下發(fā)《關(guān)于編制建設項目用地定額指標的幾點(diǎn)意見(jiàn)》的通知（目前已失效），此文件屬于典型的計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，對單個(gè)項目所需的面積指標進(jìn)行了規定。但是項目的指標需要根據多種因素來(lái)確定，提前規定顯然不符合市場(chǎng)客觀(guān)規律。后來(lái)對逐漸轉變?yōu)閷^域進(jìn)行限制，特別是對省級單位進(jìn)行數量調控。
一般來(lái)講，各地的用地指標審批由省級政府進(jìn)行管理，根據本省的土地利用總規劃，省級政府對所轄范圍內的縣市進(jìn)行指標分解，對一定期限內的建設用地進(jìn)行指標總量的控制。
在總量指標控制下，對縣市每年的新增的建設用地指標進(jìn)行計劃管理，在每年的實(shí)際工作中，對縣級以上的地方政府的用地指標進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，即縣市需要定期或不定期向省級政府申請報批用地指標。
如果超過(guò)總量指標控制的，不在審批范圍，需要其他辦法進(jìn)行指標突破。
增量破局 指標占補平衡
根據《中華人民共和國土地管理法(2004修正)》第三十一條規定，國家實(shí)行占用耕地補償制度即各級政府新征占用多少用作建設用地的耕地，相對應政府就應當劃入相當數量和質(zhì)量的耕地作為補充。使用指標的地方政府，應當開(kāi)墾與占用數量和質(zhì)量對等的耕地，如果沒(méi)有開(kāi)墾條件的，需要繳納專(zhuān)項開(kāi)墾費用，用于開(kāi)墾新的耕地。
這里的耕地占用補償制度，就是指標占補平衡。
新增建設用地指標的內含就是農業(yè)用地，未利用土地向建設用地的轉變。當然，各級地方政府也會(huì )每年供給一定的新增建設用地指標配額，但是這條路是越來(lái)越窄了，從國家政策的大趨勢來(lái)講，節約集約用地是未來(lái)的方向。
有的地方農業(yè)用地和未利用土地較多，騰挪出富裕的指標，本區域無(wú)法完全使用的，會(huì )涉及指標的流轉問(wèn)題。
指標平衡主要是在省內進(jìn)行，關(guān)于補充耕地指標的流轉，很多省份都有明確的制度進(jìn)行規定，例如安徽省早在2009年就發(fā)布了《安徽省易地調劑補充耕地指標儲備暫行辦法》及《安徽省補充耕地指標交易暫行辦法》。目前從國家層面來(lái)講，耕地的約束性指標以省一級單位為主體，即使沒(méi)有頒布法律條文的省份，省內的補充耕地指標流動(dòng)基本上無(wú)障礙。
跨省的指標補充，一般由省級部門(mén)向國務(wù)院提出，由國土資源部組織論證，原則上一年申請一次。從實(shí)際操作的角度講，跨省的補充耕地指標流轉的操作難度，遠大于省內的流轉。因此目前大部分的補充耕地指標流轉，都在省內進(jìn)行。
存量破局 土地增減掛鉤
土地增減掛鉤，指的是城鎮新增建設用地指標的增加，與之相對應的就有相當數量的耕地數量的增加?！霸觥敝饕傅氖浅擎偨ㄔO用地指標的增加，“減”主要指的是農村建設用地指標的減少。
具體操作來(lái)講，就是拆除舊的農村建設用地地塊（也就是農村宅基地），用于耕地復墾，集約整理增加的建設用地指標，定向用于城鎮建設用地指標的使用。主要的開(kāi)墾方式是，從村鎮的宅基地中進(jìn)行復墾，從而騰挪出相當數量的耕地。
增減掛鉤是我們國家耕地占補指標平衡政策的延伸，這也就是很多并不在城市周邊的鄉鎮，現在熱衷于講農民進(jìn)行集中安置，建設集中安置小區讓農民“上樓”的原因。
從政策的層面講，目前國家并未建立統一的增減掛鉤政策，各地的實(shí)際操作原則上還是試點(diǎn)區域，目前可依據的政策法規仍為2008年，國土資源部出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》。雖然2013年國土資源部將29個(gè)省份納入土地增減掛鉤試點(diǎn)省份，可知目前基本上大多數省份均被納入了試點(diǎn)，并出臺了各省的細節操作辦法。
由于《城鄉建設用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》規定拆遷的舊地塊面積必須大于新建設地塊的面積，而且在復墾耕地的數量質(zhì)量必須得到提高。因此必然會(huì )涉及到富余的建設指標使用和流轉的問(wèn)題，多出的耕地指標可以用于占補平衡。
這種鄉鎮村莊的耕地增加，可以作為指標按一定的價(jià)格賣(mài)給建設用地緊缺的城市，城市耕地指標增加，就可以對應解決耕地減少的問(wèn)題。這個(gè)指標交易往往是跨區域進(jìn)行的，具體如下圖所示。按照跨區域交易的不同，可以分為跨省，省內跨市，或者是市內跨區域三種。
存量破局 工礦廢棄地復墾
這種操作一般只用于較為特殊的區域，正常情況下涉及較少，本文就不展開(kāi)講述了。
小結
在大型的勾地項目當中，土地占用面積較大，大概率會(huì )涉及到耕地占用的問(wèn)題。除了需要在供地方式（例如點(diǎn)狀供地）上進(jìn)行創(chuàng )新外，還需要投資人員提前介入前期的項目規劃編制調整，土地征收，土地整理等工作。其中不可避免的就是要涉及土地指標問(wèn)題，如果土地指標不足，如何提前籌劃，通過(guò)何種方式解決指標不足的問(wèn)題，確保區域內有足夠的建設用地指標。如果占用耕地，通過(guò)何種方式做到耕地指標占補平衡。
以上問(wèn)題在大型勾地當中，是大概率會(huì )涉及到的，必須提前考慮。
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