楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
告別新年假期后，各地政府都開(kāi)始緊鑼密鼓的準備今年專(zhuān)項債券的申報工作，財政部同樣開(kāi)始準備具體指導今年地方債券的工作方向。
在經(jīng)歷了2019、2020年的地方專(zhuān)項債大發(fā)展后，專(zhuān)項債券這一特殊的政策性金融工具被賦予了極大的使命與期望，但也存在各種各樣的問(wèn)題；尤其是在存量規模已超十萬(wàn)億后，今后的發(fā)展之路，應當更關(guān)注、警惕潛在的風(fēng)險。
項目收益自平衡專(zhuān)項債券在試點(diǎn)時(shí)僅限幾個(gè)相對成熟的領(lǐng)域，如土地整理、高速公路等制度相對健全、確有收益的領(lǐng)域發(fā)行；但此后債券品種逐漸增多、豐富，使得公益性基礎設施與公共服務(wù)領(lǐng)域基本均可使用專(zhuān)項債券來(lái)募集資金。
隨著(zhù)專(zhuān)項債券發(fā)行規模的擴大，專(zhuān)項債券的用途開(kāi)始變得越來(lái)越泛化，甚至有萬(wàn)能化的趨勢，應當留意與警惕：
一方面是應當健全專(zhuān)項債資金的投向范圍。
財政部要求專(zhuān)項債券投向有收益的項目，但從實(shí)際情況看，仍然有大量沒(méi)有收益的市政道路等基礎設施類(lèi)項目正在使用專(zhuān)項債券資金。這類(lèi)項目在申報時(shí)往往采用土地收益進(jìn)行平衡，但項目投入與土地產(chǎn)出之間并沒(méi)有明顯的關(guān)聯(lián)性，顯然不符合“項目收益來(lái)自項目本身”的要求。
因此，財政系統需要就專(zhuān)項債資金的投向范圍進(jìn)行更詳細的指導，健全專(zhuān)項債券資金的應用領(lǐng)域與投向范圍，從根本上保證專(zhuān)項債券資金投向“自身有收益”的項目。
另一方面是當關(guān)注專(zhuān)項債項目是否有真正的收益。
在過(guò)去兩年中，不僅有許多沒(méi)有收益的項目使用了專(zhuān)項債券資金，還有更多的收益不足的項目強行包裝成“收益自平衡”的項目，實(shí)際上沒(méi)有收益或者收益嚴重不足。
比如老舊小區改造項目，雖是國家重點(diǎn)鼓勵、實(shí)施的項目，但其收益非常少，基本依賴(lài)各級政府投入；又或者生態(tài)治理項目，同樣依賴(lài)政府付費，能夠確認為自身收益的占比極低。但實(shí)際上，有很多這類(lèi)項目通過(guò)夸大收益、強行納入土地出讓收益來(lái)實(shí)現“資金自平衡”的目標，發(fā)行了許多專(zhuān)項債券。
從遠期看，這些沒(méi)有真正收益的項目形成的是政府負債，顯然會(huì )進(jìn)一步加大地方政府的債務(wù)負擔；并且也沒(méi)有用好專(zhuān)項債這一政策工具，需要進(jìn)一步的改革與關(guān)注。
警惕投資效率低下
專(zhuān)項債券這一工具的推出，不僅是為了實(shí)施積極財政、托底經(jīng)濟穩定運行；更有拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資，撬動(dòng)社會(huì )投資的重要期望。
但從過(guò)去兩年的實(shí)際情況來(lái)看，專(zhuān)項債券的投資效率并不高；不僅撬動(dòng)社會(huì )投資的目標沒(méi)有實(shí)現，過(guò)去兩年的基建投資增速也低于預期，沒(méi)有體現專(zhuān)項債券應有的作用。
因此，在2021年我們應當關(guān)注、推動(dòng)專(zhuān)項債券的投資效率，避免資金沉淀以及基建投資速度不達預期：
一是加強專(zhuān)項債券的追蹤管理，確保專(zhuān)項債券資金投下去后能夠及時(shí)開(kāi)工，實(shí)現投資與工作進(jìn)度的匹配；
二是應當提高專(zhuān)項債券項目的前期工作水平，避免因前期工作不完善出現項目的重大調整、預算有較大出入，以及收益不確定；
三是加強政府投資與社會(huì )投資的關(guān)聯(lián)，尤其是加強產(chǎn)業(yè)類(lèi)基礎設施的投入，確?；ㄍ度胗袑漠a(chǎn)出，避免無(wú)效基建支出。
從實(shí)際情況來(lái)看，要提高專(zhuān)項債投資的有效性，應當從省一級政府入手，健全專(zhuān)項債券工具的指導制度，以及債券資金的申報門(mén)檻，才能使專(zhuān)項債券可持續、健康發(fā)展，發(fā)揮其應有的作用。
警惕化為企業(yè)資金
地方專(zhuān)項債券是政府預算內資金，應當受到《預算法》以及財政系統的監管；但由于許多項目需要由企業(yè)作為實(shí)施主體，由此產(chǎn)生了一個(gè)很大的問(wèn)題：在缺乏監管的情況下，部分地區的專(zhuān)項債券資金與企業(yè)資金混為一談，常常被企業(yè)當成流動(dòng)資金使用。
這就暴露了當前專(zhuān)項債券的一個(gè)大問(wèn)題：如果以企業(yè)為項目的實(shí)施主體，財政系統應當如何監管債券資金？企業(yè)又應當如何規范的使用債券資金？
因此，未來(lái)的專(zhuān)項債券管理應當關(guān)注其實(shí)施主體不同帶來(lái)的變化。以政府部門(mén)為實(shí)施主體的，可以在財政系統內進(jìn)行管理；但以企業(yè)為實(shí)施主體的，如何監管后續的債券資金、如何與實(shí)施主體的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險相隔離，是一個(gè)很大的、但急需解決的問(wèn)題。
警惕項目收益流失
大部分專(zhuān)項債券項目都是能夠產(chǎn)生一定收益的，但這些收益也分為兩類(lèi)：直接進(jìn)入政府性基金預算的收入、以及先進(jìn)入實(shí)施主體賬戶(hù)再上繳財政的資金。并且，地方專(zhuān)項債券并不是純粹的債務(wù)性資金，其中還有相當的一部分用于了項目資本金、應當按照股權投資計算收益。
但由于配套制度的缺失，以及債券還本付息方式相對固定，就可能出現一個(gè)新的問(wèn)題：專(zhuān)項債券投資產(chǎn)生的收益可能并沒(méi)有進(jìn)入財政、按照政府性基金收入進(jìn)行管理，而是從財政資金流入到了實(shí)施主體等企業(yè)手中。
因此，專(zhuān)項債券項目應當完善項目投資收益的管理辦法，并且按照股權投資、債務(wù)性資金進(jìn)行分別管理，以企業(yè)實(shí)施主體的項目是否獲得稅收優(yōu)惠也應當一并明晰，避免未來(lái)產(chǎn)生政府投資收益流失。
警惕配套融資風(fēng)險
2019年6月，國務(wù)院鼓勵專(zhuān)項債券的進(jìn)一步發(fā)展，允許有市場(chǎng)化收益的項目同時(shí)使用專(zhuān)項債券資金、向金融機構市場(chǎng)化融資。這一模式擴大了專(zhuān)項債項目撬動(dòng)社會(huì )投資的能力，擴充了政府投資項目的資金來(lái)源，但也使得專(zhuān)項債券項目出現了新的風(fēng)險：
一是配套融資易形成政府隱性債務(wù)。專(zhuān)項債券項目基本都是政府投資項目，其投資主體也是政府部門(mén)或政府選定的國有企業(yè)，如果再進(jìn)行配套融資，雖然名義上“市場(chǎng)化、直接來(lái)自項目收入”，但從主體的角度來(lái)說(shuō)依然屬于政府負債，有加劇地方債務(wù)的隱患；
二是配套融資加劇了項目?jì)攤鶋毫?。從目前發(fā)行的情況來(lái)看，專(zhuān)項債券項目的收入可靠性不強，未來(lái)能否足額還本付息還存在一定的問(wèn)題；若再進(jìn)行配套融資，則會(huì )進(jìn)一步增加項目的償債壓力。盡管從優(yōu)先級上看，項目收益優(yōu)先保障地方債券的償還，但由此產(chǎn)生的市場(chǎng)化債務(wù)，仍然是個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題；
三是配套融資對地方政府管理提出了更高的要求。在過(guò)去兩年，我們看到一些地方政府對專(zhuān)項債券這一新工具的理解還不透徹，使用與管理上還有許多不規范。若同時(shí)使用債券資金與市場(chǎng)化融資，則必然對地方政府、地方企業(yè)的管理提出較高的要求，并不是所有地區都具備這樣的基礎條件。
因此，在后續的發(fā)展上，財政部與各省級財政部門(mén)應當就配套融資出具更詳細的指導方案，對市場(chǎng)化債務(wù)的性質(zhì)、風(fēng)險管理、資金安排進(jìn)行更詳細的指導；同時(shí)，以較高的層級對接國有金融機構，共同研究可行性方案，完善專(zhuān)項債券的配套融資機制。
警惕資金需求脫節
近年來(lái)，財政資金分配的核心理念是“把錢(qián)花到該花的地方去”，當前的市場(chǎng)化改革也是希望通過(guò)市場(chǎng)化機制來(lái)改善資源分配的效率，健全財政資金的分配體系。
但從實(shí)際情況看，許多地方的專(zhuān)項債券資金額度與需求出現了比較明顯的“脫節”，真正需要錢(qián)的、合適的項目申請不到債券額度；財力情況好、不需要專(zhuān)項債券的地方政府卻愁額度無(wú)處可用。
因此，未來(lái)在專(zhuān)項債券的額度分配上應當進(jìn)行新一輪的改革，在選擇專(zhuān)項債券項目時(shí)要進(jìn)一步考慮投資的有效性、拉動(dòng)社會(huì )投資與固定資產(chǎn)投資的能力，把專(zhuān)項債券資金花到真正該花的地方去。
在健全專(zhuān)項債券資金使用、監管等環(huán)節后，完全可以適當降低地方債務(wù)率在專(zhuān)項債券額度分配的權重，更多的考慮項目實(shí)際的資金需求。
從目前的專(zhuān)項債券發(fā)行情況來(lái)看，這仍然是非常年輕的，需要不斷的改善與健全制度；在積極財政仍需要保持一定力度的情況下，作為政策性金融工具的地方專(zhuān)項債券，依然大有可為。
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