楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
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1月20日，廣東省十三屆人大五次會(huì )議開(kāi)幕。提交大會(huì )審議的政府工作報告表示，2021年實(shí)施新一輪預算管理制度改革，率先開(kāi)展全省全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)、如期實(shí)現“清零”目標。當隱性債務(wù)清零后，政府性債務(wù)將主要體現為政府法定債務(wù)。
雖然地區的財政情況與城投債務(wù)均較為穩定，但廣東省的隱性債務(wù)清零的關(guān)鍵還是借助財政部給予的再融資債券額度、通過(guò)債務(wù)置換的方式實(shí)現的；因此，有觀(guān)點(diǎn)認為這代表著(zhù)新一輪債務(wù)置換的開(kāi)始，也是未來(lái)隱性債務(wù)的主要解決方式。
但從現實(shí)來(lái)看，部分發(fā)達地區的隱債清零并不意味著(zhù)其他地區的隱性債務(wù)情況也能同樣簡(jiǎn)單粗暴的進(jìn)行置換；無(wú)隱債時(shí)代也并不代表著(zhù)隱性債務(wù)的徹底終結：
隱性債務(wù)清零，城投債務(wù)仍在
政府隱性債務(wù)的定義是較為模糊的，雖然官方口徑只承認納入財政部隱性債務(wù)管理的部分為隱性債務(wù)，但許多市場(chǎng)研究認為城投有息債務(wù)也屬于政府隱性債務(wù)的范疇。而目前所宣布的，只是納入地方政府管理系統的隱債“清零”，大量城投債務(wù)仍在；甚至從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，隱債清零后的城投債已經(jīng)完全屬于企業(yè)債務(wù)，不再隱含政府債務(wù)的屬性。
因此，這部分納入系統管理的隱性化解及清零，實(shí)質(zhì)上只是地方債務(wù)風(fēng)險化解的“萬(wàn)里長(cháng)征第一步”；距離真正的隱債清零，可謂遙不可及，部分地區的債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題仍然比較令人頭痛。并且隨著(zhù)預算深化改革以及財稅體系的完善，地方財政報表內的挪騰空間也正在逐漸縮??；在政府收支平衡壓力仍然比較大的情況下，化解隱性債務(wù)任務(wù)的增加，顯然將讓地方財政的褲腰帶勒得更緊、緊日子更加難過(guò)。
各地問(wèn)題差異，解決思路不同
政府隱性債務(wù)的實(shí)際規模與范圍都比現在已經(jīng)納入管理的要大一些，這也并不是什么秘密；在實(shí)際的處置與化解過(guò)程中，不同地區要面對的情況也非常不一樣。對于廣東、上海等隱性債務(wù)率低、財政情況好且市場(chǎng)認可度高的地區，直接進(jìn)行置換并沒(méi)有什么壓力；而對廣大中西部地區來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題要棘手得多，總體還是以改善債務(wù)結構、解決流動(dòng)性危機為主，遠遠未到“隱債清零”的階段。
因此，當前財政部把廣東、上海作為隱性債務(wù)清零的示范地區，也只是解決了問(wèn)題的第一層、并作為階段性的工作成果；距離真正的隱性債務(wù)風(fēng)險化解、政企債務(wù)分離，還有很長(cháng)的一段路要走。在債務(wù)化解的路徑上，廣東與上海由于較好的財政情況與地方債券認可度，可以直接將隱性債務(wù)置換為地方債券；但對債務(wù)率已經(jīng)較高的中西部地區來(lái)看，直接置換可能導致地方債券的風(fēng)險積累，債務(wù)率的限額顯然也不容許這一操作。
未來(lái)的隱性債務(wù)化解，還需要繼續從市場(chǎng)化置換、盤(pán)活存量資產(chǎn)方面入手；在財政收入增速持續放緩、地方債券繼續加杠桿的空間有限的情況下，更多的隱性債務(wù)與城投債務(wù)，還是需要依托市場(chǎng)化的措施去解決。
屬地管理原則，全省“一盤(pán)棋”
在地方債務(wù)管理的問(wèn)題上，如今的管理體制已經(jīng)成型，即由省一級政府來(lái)統籌管理省內的地方債務(wù)；通過(guò)強化省一級對地方政府的監管與領(lǐng)導作用、通過(guò)資源的統籌與再分配，實(shí)現債務(wù)總體風(fēng)險的控制，以平穩渡過(guò)“政府降杠桿”帶來(lái)的風(fēng)險期。
這一思路被稱(chēng)為“全省一盤(pán)棋”、“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”；各地的隱性債務(wù)與債務(wù)風(fēng)險管理，也由省級政府來(lái)直接負責。這也是為何廣東省與上海市可作為隱性債務(wù)化解的試點(diǎn)、示范地區，率先實(shí)現隱性債務(wù)清零；由此來(lái)指引隱性債務(wù)管理的長(cháng)期方向。
在有試點(diǎn)地區的表率、省級加強債務(wù)統籌的大背景下，后續我們將看到其他省份根據各省的實(shí)際情況出臺隱性化解方案、繼續推動(dòng)地區內的城投轉型以及成立新的省級平臺或基金來(lái)改善債務(wù)結構、化解債務(wù)風(fēng)險。
在貨幣政策預期較為寬松的2022年，自然是各地政府解決隱性債務(wù)的絕佳窗口期；但在權限下放到省一級后，不同地區在化解地方債務(wù)風(fēng)險、處置債務(wù)風(fēng)險上能有多少進(jìn)展，也將出現明顯的分化與差異，值得期待與持續觀(guān)察。
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