楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
進(jìn)入2021年以來(lái)，地方專(zhuān)項債券的額度尚未下達，市場(chǎng)對于地方債券的關(guān)注紛紛轉移到了大規模發(fā)行的再融資債券上。
再融資債券，故名思義，是為了償還到期地方債券、接續發(fā)行的一種地方債券；在過(guò)去幾年中，再融資債券的規模隨著(zhù)地方債券規模的增長(cháng)而同比增加。但在2021年初，1月再融資債券的發(fā)行規模達到了3600億元，成為了再融資債券發(fā)行規模最大的一個(gè)月，由此引起了市場(chǎng)的高度關(guān)注。
由于部分省份對再融資債券的用途語(yǔ)焉不詳，并未像過(guò)去那樣明確對應到期的地方債券，由此引起了市場(chǎng)的猜測？是否用于置換地方平臺公司的債務(wù)，防止出現流動(dòng)性風(fēng)險？又或者，是否用于置換了地方隱性債務(wù)，降低地方的償債壓力？但從實(shí)際情況來(lái)看，恐怕并非如此。
地方債的發(fā)行范圍是非常明確的，只能用于地方財政所需要的資金，除用于固定資產(chǎn)的項目收益自平衡專(zhuān)項債外，只有納入地方政府管理范疇的、未來(lái)以財政預算內資金直接償還的政府債務(wù)，才能夠發(fā)行地方債。
因此，當前再融資債券的用途限于以下幾類(lèi)：
一是用于償還到期地方債券的。由于2021年整體進(jìn)入地方債券的償還大年，今年全國地方債的償還總量將達到2.66萬(wàn)億，考慮到當下地方政府的實(shí)際情況，今年的再融資債券規模注定創(chuàng )下新高；
二是用于置換2014年納入地方債務(wù)管理系統、但未發(fā)行置換債券進(jìn)行置換的。據財政部披露的信息，當前以非地方債形勢存在的、納入地方債務(wù)管理系統的政府債務(wù)仍然有1700億。雖然已經(jīng)錯過(guò)了當年發(fā)行置換債券的時(shí)機，但如今仍然允許以再融資債券的方式進(jìn)行置換；
三是建制縣試點(diǎn)化解政府債務(wù)的。有一些行政層高不高的地區，由于在2014年對政府債務(wù)的清理不徹底、認定不準確，導致有許多債務(wù)仍然以非地方債券的方式存在。因此，財政部對一批建制縣進(jìn)行了化債試點(diǎn)，允許地方政府提出債務(wù)化解方案、在通過(guò)財政部批復的情況下把這些政府性債務(wù)轉為地方債券。但是，轉為地方債券償還的，也必須提出明確的償債來(lái)源和解決方案，避免造成地方債務(wù)風(fēng)險。
除了以上幾類(lèi)情況外，其他的債務(wù)都不屬于地方債務(wù)的發(fā)行范圍。尤其是市場(chǎng)化方式產(chǎn)生的城投債務(wù)，盡管有用于公益性項目支出、列為政府隱性債務(wù)的部分，但這部分的債務(wù)化解方式主要由銀行等金融機構進(jìn)行市場(chǎng)化置換，沒(méi)有直接轉為地方債券的政策依據和可能。
因此，盡管再融資債券確實(shí)幫助了一些財政較為困難的、行政層級不高的地區解決了實(shí)際問(wèn)題，但這與市場(chǎng)化債務(wù)的關(guān)聯(lián)性不高，并沒(méi)有依靠再融資債券解決流動(dòng)性困難的城投主體與地區。
到期債務(wù)規?；酒ヅ?，只是提前發(fā)行
由于存在建制縣利用一部分再融資債券用于償還存量債務(wù)的情況，一些地方政府在再融資債券的發(fā)行過(guò)程中，把資金用途從“償還到期地方債券”改為了“償還存量債務(wù)”。由此給了市場(chǎng)很大的聯(lián)想，這3500億債券是否都用于置換了隱性債務(wù)？大規模置換又開(kāi)始了嗎？
然而，建制縣的試點(diǎn)規模是非常有限的，每個(gè)省份的置換規模不大，普遍僅為幾十億、至一百多億不等，且混雜在全年的發(fā)行中，沒(méi)有集中在一個(gè)時(shí)期集中發(fā)行。因此，如果統計一季度的地方債券到期與當前的再融資債券發(fā)行，就會(huì )發(fā)現大部分地區的到期與發(fā)行規模是基本匹配的，只是把發(fā)行時(shí)間提前了。
如市場(chǎng)高度關(guān)注的天津、貴州、河北地區，一季度地方債到期規模分別為165.74億元、164億元、130.88億元；而自去年12月、發(fā)行開(kāi)閘以來(lái)的再融資債券發(fā)行量分別為212.90億元、130.61億元、180億元。
由此可以發(fā)現，實(shí)際上真正用于置換存量債務(wù)的規模非常有限，大部分仍然是用于置換債務(wù)。只是考慮到年前地方政府的資金需求，在財政部的指導與地方債券發(fā)行管理辦法修訂后，地方政府在地方債的發(fā)行時(shí)間點(diǎn)上更加靈活，可以利用再融資債券發(fā)行與償還到期債務(wù)之間的時(shí)間差，為地方政府提供“不計入赤字率”的短期流動(dòng)性債務(wù)，以此來(lái)維持地方財政的穩定運轉。
地方債更趨靈活，2021將更多嘗試
在2021年的財政工作會(huì )議上，財政部長(cháng)的講話(huà)中提出了“要合理擴大地方專(zhuān)項債券的使用范圍”，并且2020年的地方債券管理辦法也已經(jīng)進(jìn)行修訂，讓地方債變得更靈活成為可能。
從財政自己的角度來(lái)看，地方債的一切目標都是為了宏觀(guān)政策目標、財政工作目標服務(wù)的，具體的細節不那么重要，未來(lái)出現的各種“可能性”也將不斷讓市場(chǎng)有新的猜測。
今年的地方債市場(chǎng)，注定不會(huì )平靜。
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