楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
隨著(zhù)專(zhuān)項債券政策的不斷完善，以及專(zhuān)項債的規模不斷提升，如今的地方政府專(zhuān)項債券已然是基建投資的重要資金來(lái)源與支柱。
但非常神奇的是，地方專(zhuān)項債券的不斷擴容與提升，卻始終無(wú)法真正增加基建投資的增速；地方政府對于這個(gè)資金期限長(cháng)、成本低政策工具的態(tài)度也非常曖昧。
而另一個(gè)長(cháng)期被市場(chǎng)詬病的政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式，雖然一直有成本高、地方政府負擔大等爭議，但無(wú)論地方政府的積極性、還是帶動(dòng)基建投資增速都頗為不錯。
通過(guò)這兩個(gè)典型模式的異同，我們可以發(fā)現央地關(guān)系的微妙變化，也可以看到控制地方債務(wù)與財政投資效率上的兩難：
誰(shuí)來(lái)決定投資項目？
地方專(zhuān)項債與PPP模式在決策權上有極大的差異。地方專(zhuān)項債依賴(lài)于由上至下的行政審批與篩選，地方政府可以嘗試申請，但最終的決策權掌握在上級政府；PPP模式則由地方政府完全自主決策，只要支出不超限，那么只需要由省財政進(jìn)行合規性審查即可。
因此，我們可以明顯看到專(zhuān)項債項目與PPP項目的差異：
地方政府申請專(zhuān)項債券的項目側重于哪些項目能夠申請到資金，受宏觀(guān)政策、地方財政引導強，但項目本身落地的需求與迫切程度，往往要打個(gè)問(wèn)號；
PPP項目往往是地方政府急需推進(jìn)、需要解決問(wèn)題的重點(diǎn)項目，但是項目回報是否清晰、采用PPP模式是否最低成本的選擇，是個(gè)比較大的問(wèn)題。并且容易出現過(guò)度的投資沖動(dòng)，使得投資體量遠遠超過(guò)實(shí)際情況。
因此，我們很容易在其中看到選擇權不同下的行為差異；徹底放權與過(guò)度收權都容易造成財政資金投資效率的下降，只是下降的方向略有不同。要解決資金使用效率的問(wèn)題，還是需要進(jìn)一步讓財權與事權更加匹配。
誰(shuí)來(lái)決定舉債限額？
專(zhuān)項債與PPP的本質(zhì)，都是合法的財政舉債工具。但兩者的舉債額度上有很大的差異，專(zhuān)項債的舉債額度由全國人大批準、財政部分配到每個(gè)省，每年到底有多少需要“看天吃飯”；PPP的支出額度則直接與地方財政掛鉤，每年用于PPP項目的支出不超過(guò)地方一般公共預算的10%即可。
這兩種完全不同的舉債限額，也決定了地方政府完全不同的預期：
專(zhuān)項債額度的不確定性更強，地方政府在準備項目申請資金的時(shí)候帶有明顯的機會(huì )主義；
PPP額度則屬于地方財政的“囊中之物”，可以在合適的時(shí)候用到合適的地方去。
這也就使得專(zhuān)項債券的投資效率始終是個(gè)問(wèn)題，PPP模式雖然有所降溫，但大部分的項目最終能夠落到實(shí)處。
誰(shuí)來(lái)負責實(shí)施項目？
在兩種模式投資項目的定性上，是完全不同的；使用專(zhuān)項債的屬于政府投資項目，而PPP則屬于企業(yè)投資項目。兩種截然不同的實(shí)施路徑，也使得這兩種模式在不同的階段體現出很大的差異、監管的思路也完全不同：
專(zhuān)項債券項目由政府部門(mén)或者城投公司負責實(shí)施，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)“肉爛在鍋里”，依然在預算制度的掌控之下；所以專(zhuān)項債對資金落地后的管理并不嚴格，畢竟都在政府的掌控下。但這也意味專(zhuān)項債的實(shí)施過(guò)程仍然非常的行政化，項目產(chǎn)出往往也較為模糊；
PPP項目則由社會(huì )資本負責實(shí)施，在項目落地后不斷的要受到政府監管、財政審核、績(jì)效考核，才能獲得相應的政府付費與財政補貼。在經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化項目、獲取經(jīng)營(yíng)性收入時(shí)，往往也更為積極，項目的產(chǎn)出相對明確、有保障。
由此，我們不難發(fā)現，在基礎設施與公共服務(wù)領(lǐng)域，繼續推行市場(chǎng)化是改善投資效率的必然；盡管PPP模式也存在一定的缺陷，但體制內解決，終究不是最佳的解決方案。
誰(shuí)來(lái)負責償還本息？
作為與財政預算掛鉤的地方債務(wù)工具，專(zhuān)項債與PPP自然也牽涉到還本付息問(wèn)題；基于“誰(shuí)使用、誰(shuí)償還”的原則，兩種工具的償還本息上也存在明顯差異：
專(zhuān)項債券由項目實(shí)施單位負責償還，并納入預算進(jìn)行管理；從理論上來(lái)說(shuō)還款沒(méi)問(wèn)題，但如果項目經(jīng)營(yíng)與預期不一致，可能會(huì )造成潛在的債務(wù)風(fēng)險，這也是當前財政監管所擔憂(yōu)的重點(diǎn)；
PPP項目則由社會(huì )資本貸款，用納入預算的政府付費或者補助進(jìn)行還本付息；但由于PPP模式不完善，以及目前地方財政的“緊平衡”，支付不及時(shí)、延期支付時(shí)有發(fā)生，造成一些存量PPP項目應付款進(jìn)一步變成了政府隱性債務(wù)。
因此，這兩種工具目前的不完善都有進(jìn)一步造成財政風(fēng)險的可能；但兩者的成因、如何解決，同樣存在很大的差異。
最后，從這兩者的實(shí)踐來(lái)看，這兩種模式都沒(méi)有達到財政政策的預期；未來(lái)的基建項目，或許還需要其他新的模式。
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