楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)
近日，財政部公布了財政部長(cháng)在全國財政工作會(huì )議上的講話(huà)。講話(huà)中提出，2022年將持續防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。這項工作需要長(cháng)期堅持，決不能放松。對化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴肅問(wèn)責，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制。要加強部門(mén)協(xié)同監管，強化預算約束和政府投資項目管理。要按照既定部署，抓好低風(fēng)險地區全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)。
新時(shí)代的財政事業(yè)要堅持量入為出、以收定支，收支安排積極穩妥、留有余地。健全民生支出管理體系，加強財政承受能力評估，從源頭上防范過(guò)高承諾、過(guò)度保障的制度機制更加完善。政府總體杠桿率保持基本穩定，隱性債務(wù)風(fēng)險逐步化解。
結合講話(huà)中提出的“財政收與支的矛盾永遠存在，“要優(yōu)化結構、精準支出”的財政工作方法論；我們可以看出，新時(shí)代下地方債務(wù)面臨的問(wèn)題正在起變化，需要我們重新思考：
平衡債務(wù)與發(fā)展的關(guān)系
地方債務(wù)的根源就在于地方財政長(cháng)期存在較大的收支矛盾，使得地方政府需要通過(guò)或明或暗的方式舉債，才能實(shí)現政府工作的各項訴求。并且，由于目前國內大多數階段還處于發(fā)展中的狀態(tài)，短期債務(wù)率的提升是發(fā)展中的正?，F象；尤其是在宏觀(guān)政策需要繼續實(shí)施積極的財政政策時(shí)，政府杠桿率的短期增加并不奇怪，也是當前發(fā)展主旋律下的最佳選擇。所以，地方債務(wù)問(wèn)題將跟隨地方財政的收支矛盾持續存在，并將在未來(lái)不短的時(shí)間內持續處于較高的狀態(tài)。
因此，目前地方債務(wù)的管理焦點(diǎn)并不在于壓降地方債務(wù)率，事實(shí)上當前的地方債券發(fā)行規模也正在屢創(chuàng )新高；針對地方債務(wù)的管理焦點(diǎn)在于，如何保障不出現系統性風(fēng)險、以及處理好債務(wù)率與可持續發(fā)展間的平衡。既要保障當前不出現地方債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，也要維持地方財政的“健康度”、避免因債務(wù)結構失衡影響地方長(cháng)期發(fā)展。財政部近年對新增地方債券的態(tài)度一直是，確保增加的債務(wù)與發(fā)展進(jìn)度相匹配，實(shí)現有效投資，避免債務(wù)杠桿與實(shí)際投資產(chǎn)生差距。
由此我們就不難理解，為何近年針對地方債務(wù)管理的重點(diǎn)在于地方債務(wù)工具的創(chuàng )新；當前需要的是一種風(fēng)險與用途可控制的債務(wù)工具，能夠在控制總量、控制用途以及控制風(fēng)險的前提下允許地方政府適當舉債，而不是繼續限制地方債的發(fā)展。在繼續平衡債務(wù)與發(fā)展的基調下，下一步的重點(diǎn)仍然是地方債券制度的優(yōu)化與創(chuàng )新，繼續開(kāi)好地方債務(wù)的“前門(mén)”，結合2022年的貨幣政策來(lái)實(shí)施積極的財政政策，以及幫助地方政府調整現有的債務(wù)結構。
地區差異下的分類(lèi)管理
過(guò)去很長(cháng)的一段時(shí)間內，由于地方債務(wù)管理“由上至下”的體系，中央對地方債務(wù)的監管是趨向一致的，使得地方債券、城投債市場(chǎng)長(cháng)期未能反映地區差異，聚焦點(diǎn)一直在“政府是否兜底”上。隨著(zhù)管理體系更新以及市場(chǎng)的逐漸成熟，如今的地方債務(wù)問(wèn)題終于出現了明顯的地區差異，未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險管理將根據實(shí)際情況、根據不同的風(fēng)險等級采取不同措施。
財政收入好、債務(wù)率較低的低風(fēng)險地區，已經(jīng)在積極試點(diǎn)“無(wú)隱性債務(wù)”，進(jìn)一步調整債務(wù)結構，提高財政資金的運作效率；
財政收入尚可、但債務(wù)率較高的中風(fēng)險地區，則在積極推進(jìn)隱性債務(wù)的市場(chǎng)化置換、城投債務(wù)的結構性調整，如近期沿海地區就在進(jìn)行舉債成本的壓降，穩妥化解潛在的債務(wù)風(fēng)險；
對于債務(wù)高、財政收入增速放緩的相對高風(fēng)險地區，則審慎新增債務(wù)、出臺債務(wù)風(fēng)險的防范措施，多舉措提高市場(chǎng)投資者的信心，并積極解決流動(dòng)性問(wèn)題；必要時(shí)進(jìn)行“財政重整”，重新調整財政收支邊界，建立更可持續的財政機制。
這也意味著(zhù)未來(lái)針對地方債務(wù)的監管也將“分門(mén)別類(lèi)、各有不同”；針對不同的地區、不同的情況，將有更精細的管理。
政府支出的邊界線(xiàn)問(wèn)題
在今年的財政工作會(huì )議講話(huà)中，提到了“健全民生支出管理體系，加強財政承受能力評估，從源頭上防范過(guò)高承諾、過(guò)度保障的制度機制更加完善”；這是繼政府責任清單制度與財政支出績(jì)效管理提出的新舉措，意在劃清政府支出的邊界，重申地方政府對于基本公共服務(wù)的服務(wù)范圍，不再是無(wú)條件的“大包大攬”。
這意味著(zhù)未來(lái)對于財政支出的范疇將有新的界定，在地方財政收支持續矛盾的情況下，繼續約束地方財政的支出、持續過(guò)“緊日子”是必然舉措；對于隱性債務(wù)較高的地區來(lái)看，也必須通過(guò)每年度的財政結余來(lái)降低債務(wù)率，才能維持財政的可持續運轉。盡管地方稅種已經(jīng)在路上、地方財政的收入增長(cháng)值得期待，但從債務(wù)率與長(cháng)期風(fēng)險管控來(lái)看，持續管控地方政府的支出范圍確有必要；對于政府支出的管控，將日趨嚴格。
債務(wù)的顯性與隱性之辯
地方政府與城投的債務(wù)全貌，直到如今還是一個(gè)謎；盡管從不同口徑有幾種估算方法，但至今都很難拿出一個(gè)準確的數字。因此，在談及地方債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題時(shí)，不得不面對三個(gè)概念：法定地方債務(wù)、地方隱性債務(wù)以及廣義的政府性債務(wù)。
從目前管理的趨勢來(lái)看，顯性的地方債務(wù)已然制度相對健全、具備了“開(kāi)明渠、堵暗道”的基本條件；但在顯性債務(wù)率已經(jīng)較高的情況下，隱性債務(wù)有多少能夠轉成顯性、未納入債務(wù)管理系統的隱性債務(wù)如何處置，仍然是個(gè)棘手的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，距離地方債務(wù)問(wèn)題的真正解決還比較遙遠；如今只是理順了基本框架，能夠遏制債務(wù)率的新增。
而在制度性的轉變下，許多尚未露出水面的隱性債務(wù)仍是個(gè)較大的問(wèn)題，也是地方政府可持續發(fā)展的隱患、是制約發(fā)展的重要因素；但存量問(wèn)題的解決，也并不能一蹴而就，不僅需要改革的配合，還需要周期與外部環(huán)境的變化。
從這個(gè)角度來(lái)看，冰山下的隱性債務(wù)也未必需要馬上露出水面，當務(wù)之急仍然是宏觀(guān)政策的“六保六穩”工作以及顯性債務(wù)的新一輪制度改革；在遏制新債務(wù)生成、壓降非經(jīng)常性支出以及約束整體開(kāi)銷(xiāo)的大前提下，先留出政策空間與財力，再徐徐圖之、不急于一時(shí)。
未來(lái)數年，地方債務(wù)仍將是一個(gè)重點(diǎn)話(huà)題。
注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
題圖來(lái)自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議
本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權歸原作者所有，未經(jīng)授權，請勿轉載，謝謝！
