4月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)為國發(fā)“5號文”），提出要更好地落實(shí)預算法及《預算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《實(shí)施條例》”）的相關(guān)規定，規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，并圍繞進(jìn)一步深化預算管理制度改革的目標，明確了六個(gè)方面的重點(diǎn)改革措施：一是加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力；二是規范預算支出管理，推進(jìn)財政支出標準化；三是嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性；四是強化預算執行和績(jì)效管理，增強預算約束力；五是加強風(fēng)險防控，增強財政可持續性；六是增強財政透明度，提高預算管理信息化水平。那么，國發(fā)“5號文”的發(fā)布背景是怎樣的？在諸多改革措施中有哪些值得關(guān)注的要點(diǎn)？它對城投公司的發(fā)展前景又會(huì )產(chǎn)生怎樣的影響呢？本文將逐一進(jìn)行分析。

一、國發(fā)“5號文”的發(fā)布背景

國發(fā)“5號文”的發(fā)布主要是基于以下兩個(gè)大的背景：

（1）財政收支矛盾愈加突出

回望2020年，地方財政一方面處在新冠疫情、貿易戰等的多重壓力之下，一方面又得到了中央的全力呵護。利空與利好相抵之后，全年地方本級財政收入和稅收收入的累計同比增速分別達到-0.9%和-2.3%， 較上年分別下降4.1個(gè)和3.3個(gè)百分點(diǎn)，且均創(chuàng )造了歷史最低記錄。與之相對應的，在“保地方、壓中央”和“保民生、壓一般”的財政支出原則之下，全年地方財政支出仍實(shí)現同比3.3%的正增長(cháng)。上述數據反映出當前我國財政收支矛盾確實(shí)已經(jīng)比較突出。而且，考慮到我國正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力的攻關(guān)期，結構性、體制性、周期性問(wèn)題相互交織，“三期疊加”影響持續深化，經(jīng)濟步入中低速增長(cháng)階段的同時(shí)卻還未能真正實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，這導致的結果是財政增收的難度客觀(guān)上持續提高，但財政剛性支出并未縮減。因此，從中長(cháng)期來(lái)看，我國財政收支矛盾還將繼續呈現加劇態(tài)勢。鑒于此，必須要加快預算管理制度改革的步伐，通過(guò)一系列規章制度去增強財政資源的統籌力度和可持續性。

（2）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險亟待化解

從國發(fā)“43號文”實(shí)施之后，我國先后實(shí)施了三輪地方政府隱性債務(wù)化解行動(dòng)，但截至目前隱性債務(wù)風(fēng)險仍然是我國財政金融體系乃至整個(gè)國民經(jīng)濟發(fā)展面臨的一頭巨大“灰犀?！?。對于地方隱性債務(wù)的規模，市場(chǎng)上有不同版本的預測，但預測金額基本上都超出40萬(wàn)億元，相當于2020年地方本級財政收入總額的4倍，化解難度之大不難想見(jiàn)。事實(shí)上，地方政府單單應對顯性債務(wù)的本息償付就已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘了。根據我們對2019、2020年地方政府債還本付息情況的考察，兩年里地方債到期的本金中有約87%的比重都是通過(guò)發(fā)行再融資債券來(lái)償還的，安排財政資金償還的僅占很少比重。這種情況下，超40萬(wàn)億元的存量地方隱性債務(wù)該如何處置呢？更令人擔憂(yōu)的是，當前城投公司雖然從法理上來(lái)說(shuō)已經(jīng)與地方政府實(shí)現了信用隔離，但它自2015年初開(kāi)始新增的大量債務(wù)是否真的與地方政府毫無(wú)關(guān)系？是否真的可以靠自身的造血能力、盈利能力和再融資能力去完成本息償付，而不會(huì )導致地方政府債務(wù)壓力的加大？關(guān)于上述疑問(wèn)并沒(méi)有確定的標準答案，但可以肯定的是，2015年之后地方隱性債務(wù)仍處在不斷累積的過(guò)程中。因此，防范和化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險比以往任何時(shí)候都更為迫切，這就要求我們必須盡快解決預算管理統籌力度不足、政府過(guò)緊日子意識尚未牢固樹(shù)立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率不高等問(wèn)題。

二、國發(fā)“5號文”的幾大亮點(diǎn)

作為預算法最重要的配套落實(shí)文件，去年10月1日《實(shí)施條例》正式生效，對預算所涉及的各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節都進(jìn)行了更為細化的解釋?zhuān)瑸樯罨A算制度改革和改進(jìn)預算實(shí)踐提供了參照。在此基礎上，國發(fā)“5號文”進(jìn)一步針對預算管理制度改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)提出更為明確的工作方向和更為細化的解決方案。具體來(lái)看，國發(fā)“5號文”有以下幾個(gè)值得關(guān)注的亮點(diǎn)。

（1）強化細化部門(mén)和單位預算管理，進(jìn)一步打開(kāi)部門(mén)預算資金的“黑箱”

《實(shí)施條例》提出：各部門(mén)預算必須反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算安排給本部門(mén)及其所屬各單位的所有預算資金。在此基礎上，國發(fā)“5號文”進(jìn)一步提出“強化部門(mén)和單位收入統籌管理”，要求各部門(mén)和單位依法依規將取得的各類(lèi)收入納入預算，未納入預算的收入不得安排支出。其中，對“各類(lèi)收入”的覆蓋范疇也有明確界定，所屬單位事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入等非財政撥款收入以及行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，資產(chǎn)出租、處置等收入都包括在內。同時(shí)，國發(fā)“5號文”還進(jìn)一步細化了部門(mén)和單位預算管理制度，要求各部門(mén)統籌各類(lèi)資金資產(chǎn)，結合本部門(mén)非財政撥款收入情況統籌申請預算，保障合理支出需求，并將項目作為部門(mén)和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實(shí)施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算，還強調“除應急、救災等特殊事項外，部門(mén)不得代編應由所屬單位實(shí)施的項目預算”。這項改革有助于解決長(cháng)期以來(lái)存在的部門(mén)預算資金內部去向不清的問(wèn)題，能夠回應社會(huì )各方和國際組織關(guān)于“部門(mén)預算的財政資金去了哪些單位”的疑問(wèn)，對于打造透明公共財政意義重大。

（2）以支出標準作為預算編制基本依據，筑牢預算“硬約束”防線(xiàn)

《實(shí)施條例》要求各級財政部門(mén)根據財政部制定的預算支出標準，結合本地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、財力狀況等，制定本地區或者本級的預算支出標準（包括基本支出標準和項目支出標準），并要求各級政府、各部門(mén)、各單位加強對預算支出的管理，強化預算約束，不得擅自提高開(kāi)支標準。為了進(jìn)一步推動(dòng)支出標準體系建設、強化預算約束，國發(fā)“5號文”提出地方應根據國家基礎標準，結合公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素，因地制宜制定地方標準，按程序報上級備案后執行，同時(shí)要求各地區根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區、分類(lèi)分檔的預算項目支出標準體系，并根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、物價(jià)變動(dòng)和財力變化等動(dòng)態(tài)調整支出標準。最重要的是，國發(fā)“5號文”明確了各地應“將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算”。眾所周知，長(cháng)期存在的預算軟約束很大程度上助長(cháng)了地方政府的投資沖動(dòng)，并最終導致地方債務(wù)風(fēng)險的激增，因此筑牢預算“硬約束”防線(xiàn)是多年來(lái)預算改革的重中之重。國發(fā)“5號文”從構建和完善支出標準入手，讓預算編制和支出均有了“硬約束”的參照系，對于增強財政支出精準性、避免政府財力資源的浪費、提升財政在宏觀(guān)經(jīng)濟調控中的能力均能起到重大積極作用。

（3）預算績(jì)效管理從概念到落地，切實(shí)提高財政資金使用效率

預算法明確將“講求績(jì)效”作為各級預算必須遵循的基本原則之一，之后《實(shí)施條例》再次界定了績(jì)效評價(jià)的概念，明確了將績(jì)效評價(jià)結果作為改進(jìn)管理和編制以后年度預算的依據，同時(shí)明確規定了預算資金績(jì)效監控與評價(jià)工作的開(kāi)展規程。在此基礎上，國發(fā)“5號文”提出要推動(dòng)預算績(jì)效管理提質(zhì)增效，明確將加強重點(diǎn)領(lǐng)域預算績(jì)效管理，分類(lèi)明確轉移支付績(jì)效管理重點(diǎn)；加強對政府和社會(huì )資本合作、政府購買(mǎi)服務(wù)等項目的全過(guò)程績(jì)效管理；加強國有資本資產(chǎn)使用績(jì)效管理。同時(shí)，還進(jìn)一步強調要加強績(jì)效評價(jià)結果應用，將績(jì)效評價(jià)結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，對低效無(wú)效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規定收回并統籌安排。更有力的一個(gè)改革舉措是，國發(fā)“5號文”提出要加大績(jì)效信息公開(kāi)力度，推動(dòng)績(jì)效目標、績(jì)效評價(jià)結果向社會(huì )公開(kāi)。這意味著(zhù)，預算績(jì)效管理真正實(shí)現了從概念到落地，其管理對象進(jìn)一步細化到了PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)等項目以及國有資本資產(chǎn)使用層面，同時(shí)也強化了績(jì)效評價(jià)結果的運用力度，對于低效無(wú)效資金和沉淀資金均進(jìn)行果斷處置?？偟膩?lái)看，從預算法到《實(shí)施條例》再到國發(fā)“5號文”的一系列規定已為各級預算構建起了完整健全的績(jì)效管理體系，這對于提高財政資金使用效率、緩解財政收支困局都大有裨益。

（4）加大地方債務(wù)風(fēng)險防控力度，針對專(zhuān)項債和城投實(shí)施從嚴監管

當下及未來(lái)一段時(shí)間，防控地方債務(wù)風(fēng)險都是我國財政工作的重中之重。需要強調的是，地方債務(wù)風(fēng)險不僅包括隱性債務(wù)風(fēng)險，也包括顯性債務(wù)風(fēng)險。其中，隱性債務(wù)風(fēng)險系由城投公司等非政府類(lèi)主體的舉債行為所致，顯性債務(wù)風(fēng)險則系由地方政府發(fā)債行為所致，主要是由發(fā)行專(zhuān)項債所致，原因在于各地在組織專(zhuān)項債發(fā)行工作中存在將不成熟的項目包裝成看似靠譜的項目、刻意美化項目收益的預測結果等問(wèn)題，導致專(zhuān)項債的償債風(fēng)險被人為擴大。

針對隱性債務(wù)風(fēng)險，國發(fā)“5號文”重申要堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量，具體舉措上包括：強化國有企事業(yè)單位監管，依法健全地方政府及其部門(mén)向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)；嚴禁地方政府通過(guò)金融機構違規融資或變相舉債；嚴禁金融機構要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門(mén)出具擔保性質(zhì)文件或簽署擔保性質(zhì)協(xié)議；清理規范融資平臺，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算；加強督查審計問(wèn)責，嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。針對顯性債務(wù)風(fēng)險，國發(fā)“5號文”提出完善專(zhuān)項債券管理機制，強調專(zhuān)項債必須用于有一定收益的公益性建設項目，具體措施包括：建立健全專(zhuān)項債項目全生命周期收支平衡機制，實(shí)現融資規模與項目收益相平衡；在產(chǎn)品設計上，要求債券期限與項目期限相匹配；在本息償付上，要求項目對應的政府性基金收入、專(zhuān)項收入及時(shí)足額繳入國庫，確保到期本息順利償付。

總的來(lái)看，國發(fā)“5號文”繼續堅持底線(xiàn)思維，在地方債務(wù)風(fēng)險防控方面推出了一套全面且嚴厲的制度“組合拳”。盡管諸多舉措都在以往的規章制度中有提及，但此次重申仍然意義重大，顯示了中央對于地方債務(wù)風(fēng)險的高度重視和打消“兩個(gè)幻想”的強大決心，同時(shí)也預示著(zhù)早前執行效果不顯著(zhù)的一些監管舉措可能會(huì )加碼、增效。

三、國發(fā)“5號文”對城投公司的影響

自國發(fā)“5號文”公布以來(lái)，最引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注的是第二十一條中的這段表述：“清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算”。確實(shí)，有很多城投公司、為城投公司提供融資的金融機構和持倉大量城投債的投資者均因為這段表述產(chǎn)生了極大的擔憂(yōu)，擔憂(yōu)的核心是：城投監管真的要“大變天”了？還不上債務(wù)的城投公司是否會(huì )真的走上破產(chǎn)之路？城投非標違約是否很快就會(huì )傳導到公募城投債？

本文認為：市場(chǎng)各方對該段表述反應過(guò)度了。原因在于，相似的表述在2018年9月13日《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）中曾出現過(guò)?！兑庖?jiàn)》第五部分第五條明確指出：“對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止‘大而不能倒”’，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險?！?事實(shí)上，從《意見(jiàn)》發(fā)布至今，尚未有任何一家城投公司出現過(guò)公募債券違約的情形，更不用說(shuō)被依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算了。在A(yíng)AA級國企“信仰”都被擊潰的情況下，城投債的“剛兌”仍然在持續?；赝兑庖?jiàn)》發(fā)布前不久已經(jīng)公布的對城投公司產(chǎn)生重大影響的政策（見(jiàn)表1）可知，監管對于城投公司的態(tài)度在更早時(shí)候已經(jīng)轉為從嚴從緊，以各種方式方法來(lái)遏制因城投公司投融資行為導致的地方隱性債務(wù)是由來(lái)已久的監管主線(xiàn)。因此，《意見(jiàn)》中提出上述較為嚴厲的監管舉措在彼時(shí)也并不超出市場(chǎng)預期，兩年多之后的國發(fā)“5號文”重申這一表述則更是在預期之內。

不過(guò)，必須要指出的是，國發(fā)“5號文”在深化預算管理制度改革層面，確實(shí)將很多工作落到了細節、落到了實(shí)處。毫無(wú)疑問(wèn)，在不久的將來(lái)，我國財政預算將不斷趨向于精細化管理，預算編制的科學(xué)性、完整性將持續強化，預算執行的效益和透明度也將顯著(zhù)改觀(guān)。對于城投公司而言，在預算法、《實(shí)施條例》和國發(fā)“5號文”共同構筑的監管框架之下，地方政府在標準預算周期中的各個(gè)環(huán)節（預算編制、執行與調整、決算與績(jì)效評價(jià)）都將更加合法合規地開(kāi)展工作，同時(shí)在舉債上也將以發(fā)行地方政府債的形式而非通過(guò)繞道融資平臺等其他違規渠道來(lái)進(jìn)行，另外對項目納入預算也設定了更高的門(mén)檻，管理上更為嚴格，這意味著(zhù)地方政府與城投公司之間的關(guān)系將進(jìn)一步地趨于明朗，一方面地方政府無(wú)法再將城投公司作為自身的融資工具，也難以再用簡(jiǎn)單粗暴的行政指令來(lái)安排城投公司承接項目；另一方面城投公司無(wú)法再理直氣壯地背靠政府信用，債務(wù)償還也將難以得到地方政府的無(wú)限兜底。換言之，在項目承接、外源融資、債務(wù)償還等方方面面，城投公司都將與地方政府保持“界限感”，權責越來(lái)越清晰，灰色地帶越來(lái)越少。這種情況下，城投債的信用特征將發(fā)生變化，“信仰”的光環(huán)必然會(huì )趨于淡化。對于國發(fā)“5號文”提出的相關(guān)“破產(chǎn)”表述，雖然并不超出市場(chǎng)預期，但有必要保持足夠的警惕。時(shí)至今日，城投公司的“信仰”經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨似乎仍然牢靠，但其深處潛藏的地方債務(wù)風(fēng)險和對我國財政金融體系的威脅一直以來(lái)都懸而未決，因此，建議市場(chǎng)對城投公司進(jìn)行信用分析時(shí)，一定不可將經(jīng)濟、財政實(shí)力等地方政府信用相關(guān)指標的重要性無(wú)限夸大，同時(shí)還應對經(jīng)營(yíng)競爭（尤其是與平臺地位密切相關(guān)的業(yè)務(wù)區域專(zhuān)營(yíng)性以及業(yè)務(wù)結構-偏公益還是偏市場(chǎng)化）、財務(wù)實(shí)力（尤其是償債能力以及與償債能力密切相關(guān)的資本實(shí)力和盈利能力）等城投公司自身信用相關(guān)指標給予必要關(guān)注，否則大概率將導致誤判。至于城投公司信用質(zhì)量的變化方向和變化程度，本文認為不能一概而論，原因在于：即便不能再無(wú)限度地背靠政府信用，而且也被剝離了政府融資功能，但地方政府依然是城投公司的大股東，在公益性領(lǐng)域依然是地方政府的優(yōu)選合作方，因此仍有可能獲得大力的政府支持，這對城投債的信用質(zhì)量顯然有加固作用。