楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
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1.哪些項目適宜申報專(zhuān)項債券？
地方專(zhuān)項債券同時(shí)要求必須用于資本性支出、償付本息源自項目收入，因此專(zhuān)項債券必須是有一定收益的固定資產(chǎn)投資項目。并且，根據《政府投資條例》，專(zhuān)項債券投資必須堅持公益性定位，不得含有商業(yè)化運營(yíng)的項目。
因此，2021年的專(zhuān)項債券應當聚集交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設施、市政基礎設施、產(chǎn)業(yè)園區基礎設施、醫療和公共衛生以及“兩新一重”等項目；有一定收益的、列入重大項目庫的項目應優(yōu)先安排申請。
2.在建項目、往年債券項目?jì)?yōu)先申請
由于2019、2020年專(zhuān)項債券的投資拉動(dòng)效果不佳，因此在2021年的債券申報工作中要求再度聚焦“實(shí)物工作量”與工作進(jìn)度，因此在建項目、往年已申請專(zhuān)項債券且開(kāi)工的項目?jì)?yōu)先申請。新項目也要求前期手續必須完善，要能夠在資金下達后盡快開(kāi)工。
因此，2021年的債券申請金額要求與項目工作進(jìn)度相匹配，申請金額必須在年內支出完畢并形成對應的實(shí)物工作量；在篩選項目時(shí)應聚焦項目是否具備真正實(shí)施與開(kāi)工的條件。
3.專(zhuān)項債券負面清單
在滿(mǎn)足了項目基本要求后，還應當對照專(zhuān)項債券負面清單進(jìn)行檢查，確保申報項目不存在以下情形：
-嚴禁將新增債券資金用于置換存量債務(wù)（必須專(zhuān)款專(zhuān)用）；
-決不允許搞形象工程、面子工程（強調投資的有效性）；
-新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養老金、支付利息（嚴禁挪用、違反預算法）；
-嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼（堅持公益性投資）；
-堅持不安排土地儲備項目、不安排房地產(chǎn)項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目。
4.申報2021年的資金需求
在對項目類(lèi)別進(jìn)行初步篩選、確認項目具備落地條件、并對照負面清單制度進(jìn)行檢查后，就可以根據項目在2021年能夠落地的工作進(jìn)度，提出初步的資金需求、向省財政廳進(jìn)行申報。如今各省均要求在月底前申報2021年的資金需求，基本上是為明年的債券發(fā)行做準備，并根據具體情況分配明年的債券發(fā)行額度。
因此，這一階段的工作主要是梳理與統計，做到心里有底；真正的工作，還須跟隨項目前期工作的進(jìn)度一同推進(jìn)。
第二：推進(jìn)項目前期工作
1.重點(diǎn)關(guān)注前期工作
在申報2021年的債券需求金額后，各項目的前期工作手續可以具體開(kāi)始推進(jìn)。包括立項、選址、初步設計等工作，都應當有序開(kāi)展，保障項目在2021年具備實(shí)施條件。
與之前不同的是，許多省份的專(zhuān)項債券申報工作已由省發(fā)改委與財政廳聯(lián)席進(jìn)行，對項目前期工作的深度與扎實(shí)程度有很高的提升；像之前一樣隨意申報的辦法已不在行得通，發(fā)改委也會(huì )通過(guò)政府投資項目管理平臺對申報專(zhuān)項債券的項目進(jìn)行垂直管理，隨時(shí)督促項目進(jìn)展。
因此，地方政府應當重點(diǎn)關(guān)注預備申報2021年的債券項目，做到項目前期工作成熟之后再申報；并對項目前期工作中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注：
-項目用地問(wèn)題（是否符合規劃、是否有足額的建設用地指標、征地拆遷進(jìn)度）；
-環(huán)評問(wèn)題；
-前期工作深度（部分省份要求達到初步設計，滿(mǎn)足EPC模式招標要求）；
避免因前期工作不足造成未來(lái)項目無(wú)法落地、落地速度不如預期，可能會(huì )造成資金沉淀問(wèn)題。
第三：申報方案設計
在推進(jìn)項目前期工作的同時(shí)，專(zhuān)項債券的項目?jì)涔ぷ饕矐斖竭M(jìn)行，主要包括以下幾方面：
1.項目收入來(lái)源與組合
專(zhuān)項債券項目要求還本付息的資金源自項目本身，因此申報方案需對項目收入進(jìn)行測算，項目?jì)羰杖胄枰采w還本付息金額的1.1倍（部分地區要求1.2-1.3倍）及以上。因此，積極挖掘項目收入是一項重要的工作。但是，考慮到專(zhuān)項債券項目越來(lái)越嚴格的監管趨勢，像過(guò)去那樣虛構、高估項目收入并不是個(gè)好辦法，只會(huì )造成未來(lái)的債務(wù)負擔和責任隱患。
因此，在項目本身收益來(lái)源不足時(shí)，優(yōu)先采用將有收益和沒(méi)有收益項目組合的方式，進(jìn)行現金流的平衡，常見(jiàn)的收入來(lái)源有以下幾種，各項目可以根據實(shí)際情況進(jìn)行搭配：
-公用事業(yè)收費（供排水、供暖）；
-停車(chē)費、廣告費、物業(yè)費；
-租金收入（標準化廠(chǎng)房、孵化器、人才公寓）；
-高標準農田補貼；
-建設用地指標（農村土地整理、城鄉建設建設用地增減掛鉤）；
-倉儲費、物流經(jīng)營(yíng)收入（冷鏈物流、農村物流）；
-土地出讓收入
考慮到部分地區對項目中來(lái)自土地收入的占比進(jìn)行了限制，就會(huì )導致收入相對有限、不足；那么對于這樣的項目還可以通過(guò)延長(cháng)項目期限的方式實(shí)現資金平衡。如果還不能滿(mǎn)足有關(guān)要求的，只能通過(guò)減少申請金額、縮小分母的方式實(shí)現償債倍數的保障。
2.年限與還本付息
在滿(mǎn)足了收入要求之后，如何設計年限與還本付息方式就是另外一個(gè)核心。由于今年四季度的貨幣供應增速有所放緩，9月后發(fā)行的地方債券利率快速走高，并且長(cháng)期限的債券銷(xiāo)售出現了一定的障礙。加上財政部開(kāi)始關(guān)注專(zhuān)項債券的期限、要求不得人為將償債責任后移，導致如今年限的要求出現了一定的變化。
一是要求期限與項目收回投資相匹配。通過(guò)盈虧平衡點(diǎn)來(lái)衡量專(zhuān)項債券應當采用的發(fā)行年限，不過(guò)從當前各省廳的態(tài)度來(lái)看，未來(lái)10-20年的項目將是主流，除非特殊情況一般不會(huì )批準30年期項目；
二是要求逐漸還本付息、不再到期一次性還本。到期一次性還本對未來(lái)的財政是很大的壓力，因此會(huì )要求還本付息兼顧財政平滑支出的要求，從項目有收入后逐漸償還；各地方政府可根據自己的財政實(shí)際情況設計分年度的還款計劃，從風(fēng)險管控、平滑支出的角度作出說(shuō)明。
3.資金組成
專(zhuān)項債券屬于債務(wù)性資金，但如果屬于重大項目、經(jīng)省財政廳的批準，也可以用作項目資本金；并且當前專(zhuān)項債券項目還允許進(jìn)行市場(chǎng)化融資。因此，如今申請債券項目的資金組成是一項重要內容，主要包括：
-資本金如何落實(shí)（財政預算安排多少、企業(yè)自籌多少、是否存在債券作資本金）；
-申請多少專(zhuān)項債券（包括2021年申請規模、總規模、逐年申請計劃）；
-剩余缺口資金如何落實(shí)（企業(yè)自籌還是配套貸款、貸款方案、是否已經(jīng)過(guò)金融機構批準）。
此外，需要明確的是，如果需要申請專(zhuān)項債券的配套貸款，應當在項目申報時(shí)同步進(jìn)行。當債券成功發(fā)行后，項目的申報內容就很難更改，如果不符合金融機構的要求就無(wú)法處理，導致配套貸款無(wú)法落實(shí)。配套貸款的工作需要前置，也需要前期工作的進(jìn)一步完善。
第四：管理與資金使用
1.資金使用管理
在申請2021年債券的同時(shí)，不要忘了加快2020年已經(jīng)申請的債券資金撥付進(jìn)度，加快項目的進(jìn)度與支出速度，避免因資金沉淀影響下一年度的債券申請。
從整體上來(lái)說(shuō)，如今的專(zhuān)項債券資金管理有越來(lái)越嚴格的趨勢，雖然尚未要求開(kāi)立專(zhuān)戶(hù)，但賬目管理的要求仍然應當按照專(zhuān)項資金進(jìn)行管理，需要滿(mǎn)足財政資金審計的相關(guān)要求。
2.信息披露
財政部已經(jīng)上線(xiàn)了地方債券管理平臺，將具體項目與債券進(jìn)行了關(guān)聯(lián)，并向社會(huì )公眾開(kāi)放信息；未來(lái)可能將項目進(jìn)度等情況一并公布。因此，專(zhuān)項債券的合規性要求、資金管理要求也會(huì )逐漸提高。
此外，除了專(zhuān)項債券的管理平臺外，我們也可以通過(guò)第三方平臺，如企業(yè)預警通APP（文末有下載二維碼）查詢(xún)專(zhuān)項債券項目的實(shí)時(shí)信息披露。
3.還本付息管理
隨著(zhù)專(zhuān)項債券項目的越來(lái)越多，專(zhuān)項債券對城投、地方政府造成的還本付息壓力也越來(lái)越大，必須做好管理工作。尤其需要注意的是，專(zhuān)項債券從發(fā)行時(shí)就開(kāi)始計息、并且沒(méi)有寬限期，必須半年或一年付息一次。因此，建設期利息從哪來(lái)、由誰(shuí)安排，就成了一個(gè)重要的問(wèn)題。
有不少專(zhuān)項債券項目是由地方城投公司擔任實(shí)施主體，出于支持城投轉型與項目市場(chǎng)化運作的要求，這一操作也無(wú)可厚非。但是，當財政資金進(jìn)入企業(yè)、并且尚未要求開(kāi)立專(zhuān)戶(hù)后，不可避免的會(huì )存在一些管理上的混亂。
財政部在8月已經(jīng)對未來(lái)的管理提出了要求，未來(lái)將對專(zhuān)項債券的資金進(jìn)行“穿透式”管理；未來(lái)進(jìn)入企業(yè)的債券資金，也要做好憑證、賬目管理等工作，專(zhuān)項債券等管理要求只會(huì )越來(lái)越嚴。
總結
雖然專(zhuān)項債券的管理越來(lái)越嚴格，也顯得越來(lái)越麻煩，但看在債券資金成本低、期限長(cháng)的優(yōu)勢上，地方政府仍然有很強的積極性。
不過(guò)，債券資金雖好，但在申請時(shí)要牢記合規與項目真實(shí)性的要求；否則后期出現問(wèn)題，很容易造成麻煩，也不排除會(huì )出現責任倒查的現象。
注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
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