作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)

近期，某地級市發(fā)布了“財政重整”的公告，這是我國首次有地級市進(jìn)入財政重整狀態(tài)，引發(fā)了較大的市場(chǎng)關(guān)注。

財政重整是地方政府改善當前財政狀況所采用的一種主動(dòng)措施，指債務(wù)高風(fēng)險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關(guān)程序，通過(guò)實(shí)施一系列增收、節支、資產(chǎn)處置等短期和中長(cháng)期措施安排，使債務(wù)規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。

雖然從長(cháng)期來(lái)看是件好事，但對地方政府來(lái)說(shuō)，財政重整是無(wú)奈之下、面對現實(shí)的無(wú)奈選擇，也標志著(zhù)地方政府在處理債務(wù)問(wèn)題的思路上有所變化：

轉變發(fā)展思路，不再債務(wù)狂奔

地方政府進(jìn)行“財政重整”的依據是國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案》（國辦函（2016）88號，下稱(chēng)88號文），其中提出：“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當年一般公共預算支出10%，或專(zhuān)項債務(wù)付息支出超過(guò)當年政府性基金預算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導小組或債務(wù)應急領(lǐng)導小組必須啟動(dòng)財政重整計劃”。

由此可以看出，觸發(fā)財政重整的是債務(wù)占比的增加，從現實(shí)層面的角度來(lái)看，是稅收收入與土地出讓收入出現明顯的下降。但從近期土拍與稅收監管的情況來(lái)看，面臨短期收入下降的地方政府并不在少數，為何“財政重整”還是個(gè)比較新的名詞呢？

其中的關(guān)鍵就在于，大部分地區仍然本著(zhù)發(fā)展的思路，依然想維持當前的債務(wù)局面，還需要給市場(chǎng)樹(shù)立一個(gè)相對正面的形象；這就使得大部分地方政府在這個(gè)問(wèn)題上的解決思路，是通過(guò)加強稅收征繳力度、協(xié)調企業(yè)或城投完成土地出讓計劃、甚至是通過(guò)大規模的罰款來(lái)實(shí)現財政收入的目標。再難，也要完成預算收入，而不是“躺平”。

因此，當一個(gè)地方政府進(jìn)入“財政重整”狀態(tài)，便意味著(zhù)把自己財政困難的情況“昭告天下”，基本放棄了舉債融資、舉債發(fā)展的道路；而是轉向了收縮戰線(xiàn)，降低債務(wù)率與減少財政支出的道路。而地級市“財政重整”的出現，也意味著(zhù)許多地區的發(fā)展思路出現了根本性的變化，地方債務(wù)無(wú)序增長(cháng)已經(jīng)基本成為過(guò)去時(shí)；也將改變部分地方政府的未來(lái)預期，不再期望通過(guò)舉債來(lái)進(jìn)行發(fā)展。

城鎮化“降速”，告別土地財政

從觸發(fā)財政重整的因素來(lái)說(shuō)，土地出讓收入的下降是主要原因，但在這個(gè)原因的背后是城鎮化速度的放緩，也就是地方政府從大方向上將要脫離土地財政，不再將土地溢價(jià)作為地方政府的主要收入來(lái)源，也不再大規模的投入土地一級開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。

實(shí)際上，從2019年末財政部就開(kāi)始停止發(fā)行土地儲備專(zhuān)項債券，不再鼓勵地方政府投入資金用于土地一級開(kāi)發(fā)，而是推動(dòng)政府支出向公共服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行轉變，過(guò)去推動(dòng)人口城鎮化的征地拆遷等項目也有了明顯放緩。這意味著(zhù)曾經(jīng)作為地方政府可用財力增量主要部分的土地出讓收入將出現增長(cháng)的放緩，近期許多地方政府都需要通過(guò)城投對土地市場(chǎng)兜底，便是明證。

與此伴隨的，則將是稅收方面的變化；房產(chǎn)稅等財產(chǎn)性稅收等落地速度將踩下油門(mén)，新的地方稅種即將落地，金稅四期的上線(xiàn)也將幫助稅收征繳率的進(jìn)一步提高。未來(lái)的地方財政，將真正轉向彌補居民收入上的差異，并進(jìn)一步通過(guò)公共服務(wù)均等化來(lái)縮小不同階層的生活質(zhì)量問(wèn)題。

預算監管收緊，重建財政秩序

在地方財政的運轉中，實(shí)際支出與預算不符的情況普遍存在，預算執行不嚴格不僅導致地方政府運轉的規范性不足，還導致地方政府隱性債務(wù)情況持續突出，使得進(jìn)一步深化預算改革制度迫在眉睫。

隨著(zhù)近年的預算制度收緊與財政績(jì)效評價(jià)制度的建立，許多地方政府也感受到了真實(shí)的壓力；資金挪騰不再像過(guò)去那樣方便，隱藏在預算制度中的債務(wù)壓力也進(jìn)一步顯現。因此，從某種程度上來(lái)說(shuō)，財政重整是地方政府重新建立財政秩序的一個(gè)契機；也是解決當下預算與實(shí)際執行間巨大差異的一個(gè)機會(huì )。

即使許多地區不會(huì )真正進(jìn)入財政重整的程度，但地方預算執行的改變與政府過(guò)緊日子的常態(tài)化，也多少會(huì )讓我們看到地方政府真正的可用財力與潛在的問(wèn)題；在部分地區躺平的背面，更多地區選擇盡力維持表面的風(fēng)平浪靜，但實(shí)際上卻也并不平靜。

重新面對現實(shí)，問(wèn)題終須解決

在過(guò)去的很多年中，地方政府的廣義債務(wù)率一直在持續增長(cháng)，以至于如今的債務(wù)風(fēng)險如此高發(fā)；而在地方政府不再避諱、公開(kāi)昭告進(jìn)入財政重整程序之后，也是意味著(zhù)不再走繼續舉債勉強維持的道路，而是選擇直面問(wèn)題、解決問(wèn)題。

這也將使得明年的真實(shí)風(fēng)險問(wèn)題更為直接的顯現，但也不必悲觀(guān)，暴露問(wèn)題只是解決問(wèn)題的第一步；在觀(guān)念變化之后，如何解決問(wèn)題、化解風(fēng)險，才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

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原標題： 財政重整，“面對現實(shí)”的信號