主要內容

2022年2月22日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《做好2022年全面推進(jìn)鄉村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)一號文件），其中，明確2022年鄉村振興工作重點(diǎn)，確保農業(yè)穩產(chǎn)增產(chǎn)、農民穩步增收、農村穩定安寧。鄉村振興涉及到大量的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)培育，需要大量的資金支持。

一號文件：一號文件指出，鄉村振興要守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規模性返貧兩條底線(xiàn)，文件共分8個(gè)部分，其中，（1）第1-3章，主要說(shuō)明政策基調“穩”字當頭，包括全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農產(chǎn)品供給，強化現代農業(yè)基礎支撐，堅決守住不發(fā)生規模性返貧底。其中，“不發(fā)生規模性返貧”是扶貧攻堅轉向鄉村振興的重要環(huán)節，為鄉村振興工作構建扎實(shí)基礎。（2）第4-6章，具體介紹了鄉村振興的三個(gè)領(lǐng)域，包括鄉村發(fā)展、鄉村建設和鄉村治理，其核心為“促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合”，以二三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農業(yè)實(shí)現轉型升級，同時(shí)形成產(chǎn)業(yè)效應，發(fā)展經(jīng)濟、帶動(dòng)就業(yè)，同時(shí)推進(jìn)鄉村基礎設施改造升級，推進(jìn)數字鄉村、綠色鄉村、和諧鄉村的建設。（3）第7-8章，明確政策支持措施，包括擴大鄉村振興財政資金投入、強化鄉村振興金融服務(wù)和人才隊伍建設，以及積極推動(dòng)農村經(jīng)濟發(fā)展新模式的探索。

鄉村振興融資渠道：除銀行信貸外，鄉村振興融資方式還包括：第一，一般公共預算收入、預算內投資、中央轉移支付和地方政府一般債券，以基礎性公益性設施建設為主，滿(mǎn)足基本生活需求，收益較弱。第二，地方政府專(zhuān)項債券、縣城新型城鎮化建設企業(yè)債、項目收益債券、鄉村振興票據、綠色債等，主要用于有一定收益的項目。第三，土地出讓收入，與一般公共預算收入進(jìn)行銜接。要避免對一般公共預算支農投入產(chǎn)生擠出效應，確保對農業(yè)農村投入切實(shí)增加。同時(shí)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，“土地增減掛鉤”已逐漸成為農村和城市平衡發(fā)展的重要機制，為異地扶貧和新農村建設提供資金。

鄉村振興市場(chǎng)化融資主體：第一，地方政府。鄉村振興和扶貧攻堅一樣，以基層政府為主，尤其是欠發(fā)達地區。省市級政府可統籌區域內鄉村振興發(fā)展，通過(guò)發(fā)行地方政府債券提供必要的資金支持、調劑域內資金。第二，城投公司。對于園區、高標準農田、特色小鎮等有收益的項目，各級城投可以充分利用市場(chǎng)化融資。對于公益性較強，收益較弱的基礎設施，可以省、市級城投為融資主體，募集資金用于省市內農村建設、例如，道路、橋梁、基礎醫療和養老等。第三，農業(yè)龍頭企業(yè)，募集資金可用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)相關(guān)環(huán)節中參與的新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等。第四，金融機構。目前，尚未有金融機構發(fā)行的鄉村振興債券，但隨著(zhù)金融機構支農力度的加強，或出現相關(guān)債券融資方式。

鄉村振興債券發(fā)行情況：截至2022年2月，鄉村振興債券共發(fā)行198只，融資規模約1,427億元，涉及149家發(fā)行主體。其中，鄉村振興債務(wù)融資工具和專(zhuān)項公司債規模合計占比85%，是主要品種。第一，鄉村振興債券參與者主要是國有企業(yè)，其中，區縣國企占比36%，為主要發(fā)行人類(lèi)型。第二，AAA級占比37%，以省級國企和央企為主；AA級占比32%，以區縣國企為主；AA+級占比28%，以市級和區縣國企為主。第三，擔保比例19.7%，企業(yè)債和公司債的擔保比例明顯高于市場(chǎng)平均水平。第四，募集資金主要用于農產(chǎn)品生產(chǎn)、收儲、流通等方面，其次是道路建設。從使用方式看，有40%的項目是用于償還相關(guān)項目借款，39%用于項目建設，15%用于農產(chǎn)品收儲。第五，不同類(lèi)型企業(yè)承擔不同項目。區縣國企主要承擔產(chǎn)業(yè)園區建設、農貿市場(chǎng)以及公用事業(yè)項目；市級國企主要承接農產(chǎn)品收儲；省級國企主要負責高速公路建設，央企主要承接綠色領(lǐng)域項目，主要包括太陽(yáng)能、風(fēng)力發(fā)電等新能源項目；民營(yíng)企業(yè)，募集資金主要用于農產(chǎn)品收購和物流建設。

可以看出，鄉村振興，不是依靠區縣政府一己之力，應根據統籌新型城鎮化建設，對項目類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管理。對于跨地區項目，可由實(shí)力較強的省市級企業(yè)統籌承擔，對于基礎類(lèi)建設項目由基層地方政府承擔。為提高農業(yè)農村發(fā)展，需要進(jìn)一步做好產(chǎn)銷(xiāo)融合，物流體系建設。短期內，道路、物流體系、商貿中心、高標準農田、農產(chǎn)品集散和電子商務(wù)是主要建設對象，同時(shí)，加快推進(jìn)農產(chǎn)品價(jià)格監控機制和農村產(chǎn)權流轉機制的完善，提高基礎教育普及率，進(jìn)行農業(yè)種養殖技術(shù)培訓，重點(diǎn)關(guān)注名單內地區。長(cháng)期內，需要完善農產(chǎn)品供給監測機制和價(jià)格調控機制。此外，為提高一二三產(chǎn)業(yè)融合，加快農村建設，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)、特色小鎮、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要提升改造農村基礎設施，建立相對完善的產(chǎn)業(yè)鏈，完善產(chǎn)業(yè)園區內的產(chǎn)業(yè)鏈設置和運營(yíng)管理，加大對民營(yíng)企業(yè)的吸引，強化財政資金的杠桿作用，帶動(dòng)社會(huì )資本、金融資本進(jìn)入鄉村振興領(lǐng)域，提高農產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)銷(xiāo)合作力度，以及準公共產(chǎn)品的質(zhì)量。為防范債務(wù)風(fēng)險，鄉村振興需抓牢“資金跟著(zhù)項目走”“求好不求快”的原則，優(yōu)先化解存量債務(wù)，合理安排新增融資，切實(shí)提高農民利益，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。鄉村振興，更多的是要創(chuàng )造長(cháng)期正外部性，帶動(dòng)地區經(jīng)濟發(fā)展。

2022年2月22日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《做好2022年全面推進(jìn)鄉村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)一號文件），其中，明確2022年鄉村振興工作重點(diǎn)，確保農業(yè)穩產(chǎn)增產(chǎn)、農民穩步增收、農村穩定安寧。鄉村振興涉及到大量的基礎設施建設和產(chǎn)業(yè)培育，需要大量的資金支持。本文從一號文件出發(fā)，分析鄉村振興可用的資金來(lái)源。

一、一號文件主要內容

（一）主要框架

一號文件指出，鄉村振興要守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規模性返貧兩條底線(xiàn)，文件共分8個(gè)部分，其中，（1）第1-3章，主要說(shuō)明政策基調“穩”字當頭，包括全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農產(chǎn)品供給，強化現代農業(yè)基礎支撐，堅決守住不發(fā)生規模性返貧底。其中，“不發(fā)生規模性返貧”是扶貧攻堅轉向鄉村振興的重要環(huán)節，為鄉村振興工作構建扎實(shí)基礎。（2）第4-6章，具體介紹了鄉村振興的三個(gè)領(lǐng)域，包括鄉村發(fā)展、鄉村建設和鄉村治理，其核心為“促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合”，以二三產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農業(yè)實(shí)現轉型升級，同時(shí)形成產(chǎn)業(yè)效應，發(fā)展經(jīng)濟、帶動(dòng)就業(yè)，同時(shí)推進(jìn)鄉村基礎設施改造升級，推進(jìn)數字鄉村、綠色鄉村、和諧鄉村的建設。（3）第7-8章，明確政策支持措施，包括擴大鄉村振興財政資金投入、強化鄉村振興金融服務(wù)和人才隊伍建設，以及積極推動(dòng)農村經(jīng)濟發(fā)展新模式的探索。

（二）守住耕地，加強糧食安全

在城鎮化進(jìn)程中，不可避免的出現農村人口流失、耕地流失等現象，會(huì )加大脫貧難度、加強糧食安全隱患。因此，一號文件強調要加強國家糧食安全，就需要讓農民有錢(qián)賺，有地種，有技術(shù)支持種好糧。第一，穩產(chǎn)量、調結構、保耕地。文件明確，嚴守18億畝耕地紅線(xiàn)，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，落實(shí)和完善耕地占補平衡政策。通過(guò)高標準農田建設、技術(shù)提升等方式，主產(chǎn)區、主銷(xiāo)區、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區都要保面積、保產(chǎn)量。同時(shí)，因地制宜推進(jìn)耕地輪作，調整作物結構，大力開(kāi)展綠色高質(zhì)高效行動(dòng)，提升糧食單產(chǎn)和品質(zhì)。第二，完善市場(chǎng)機制，主要是做好農產(chǎn)品調控、保障農民種植收益。其中，一號文件明確，2022年適當提高稻谷、小麥最低收購價(jià)，穩定玉米、大豆生產(chǎn)者補貼和稻谷補貼政策，實(shí)現三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋。此外，支持新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，加快發(fā)展農業(yè)社會(huì )化服務(wù)，以解決小農經(jīng)濟產(chǎn)能產(chǎn)銷(xiāo)能力不足的問(wèn)題。第三，穩供給，保障“菜籃子”產(chǎn)品供給。在我國，“菜籃子”工程以進(jìn)行超過(guò)30年，通過(guò)建立產(chǎn)銷(xiāo)合作機制、發(fā)展設施農業(yè)，解決了市場(chǎng)農副產(chǎn)品供應短缺的問(wèn)題，逐步實(shí)施無(wú)公害農產(chǎn)品計劃。未來(lái)，仍需穩定“菜籃子”產(chǎn)品供給，提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時(shí)，大力推進(jìn)北方設施蔬菜、南菜北運基地建設，提高蔬菜應急保供能力。整體看，農村以農業(yè)為主，耕地是農業(yè)之本，技術(shù)研發(fā)是發(fā)展動(dòng)力，平衡市場(chǎng)供需是穩定發(fā)展的關(guān)鍵。

一號文件明確，擴大鄉村振興投入，繼續把農業(yè)農村作為一般公共預算優(yōu)先保障領(lǐng)域。除財政和信貸資金支持外，結合現有鄉村振興政策，債券融資可以從以下領(lǐng)域入手：第一，募集資金用途可以用于高標準農田建設、農業(yè)相關(guān)科研，技術(shù)升級，設施農業(yè)，農產(chǎn)品倉儲、物流、銷(xiāo)售，生態(tài)治理以及農業(yè)相關(guān)保險機構補充資本。第二，從債券類(lèi)型看，可以采用綠色債、新型城鎮化企業(yè)債、項目收益債、鄉村振興票據等。

（三）守住不發(fā)生規模性返貧底線(xiàn)

鄉村振興，是在脫貧致富的基礎上，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年2月，我們全面完成了脫貧任務(wù)。目前，脫貧地區產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初期，仍需大量的資金、人力和技術(shù)投入。對于守住不發(fā)生規模性返貧底線(xiàn)，主要通過(guò)財政資金和幫扶機制。尤其是，對于脫貧基礎還比較脆弱的地區，遇到自然災害、疾病、意外事故等情況有可能返貧致貧。一號文件明確，逐步提高中央財政銜接推進(jìn)鄉村振興補助資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比重，重點(diǎn)支持幫扶產(chǎn)業(yè)補上技術(shù)、設施、營(yíng)銷(xiāo)等短板。同時(shí)，壓實(shí)就業(yè)幫扶責任，深化東西部勞務(wù)協(xié)作，對重點(diǎn)幫扶縣提供技術(shù)、人力和資金支持。根據2011年發(fā)布的《中國農村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》中純收入2300元的貧困線(xiàn)標準推算，2020年約為4000/人/年，而2020年底中國建檔立卡貧困人口人均純收入達到了10,740元/年。整體看，在鄉村振興推動(dòng)下，返貧為低概率事件，主要依靠財政資金、幫扶機制，以及對重點(diǎn)地區和家庭的持續監測。

（四）聚焦產(chǎn)業(yè)，提升基礎設施建設

鄉村振興的長(cháng)期目標，是推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合，建立較為完善的商業(yè)體系，進(jìn)而實(shí)現就業(yè)穩定、經(jīng)濟發(fā)展等目標。同時(shí)，不斷完善農村基礎設施建設，改善農村居住環(huán)境，減少人口流失，改善人口結構。

1、聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉村發(fā)展

從產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)始，農村產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)程加快，部分大中型城市產(chǎn)業(yè)向縣城轉移，同時(shí)，逐步加強縣域商業(yè)體系建設，倉儲物流基礎設施不斷完善。根據一號文件，2022年依舊聚焦農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固農村經(jīng)濟發(fā)展基礎，其核心為 “推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育龍頭企業(yè)，同時(shí)，加強農村物流體系建設，支持新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，提升就業(yè)靈活性”。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式上，鼓勵產(chǎn)業(yè)向園區集中，充分利用電子商務(wù)、物流體系，開(kāi)展農業(yè)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標準化生產(chǎn)提升行動(dòng)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持方面，可充分利用市場(chǎng)化融資，發(fā)行債券用于農產(chǎn)品加工、鄉村休閑旅游、特色小鎮、特色產(chǎn)業(yè)園區、農村物流及服務(wù)網(wǎng)絡(luò )提升等領(lǐng)域。

2、穩步推進(jìn)鄉村建設、防范債務(wù)風(fēng)險

2020年以來(lái)，縣城新型城鎮化建設步入快速發(fā)展階段，財政資金支持力度加大。鄉村振興，因基礎落后，較縣城建設難度進(jìn)一步加大。一號文件指出，在推動(dòng)鄉村建設的過(guò)程中，要堅持數量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效，求好不求快，把握鄉村建設的時(shí)度效。第一，要合理規劃鄉村建設，不盲目拆建和過(guò)度融資，防范村級債務(wù)風(fēng)險。第二，開(kāi)展重點(diǎn)農村基礎設施建設，包括公路、橋梁、供水供電以及清潔能源建設改造，實(shí)施農房質(zhì)量安全提升工程。第三，加強基本公共服務(wù)縣域統籌。以縣城為重要載體，推動(dòng)教育、醫療、養老共同體建設，推動(dòng)基本公共服務(wù)供給由注重機構行政區域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉變。第四，推進(jìn)數字鄉村建設。以數字技術(shù)賦能鄉村公共服務(wù)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉村延伸覆蓋。著(zhù)眼解決實(shí)際問(wèn)題，拓展農業(yè)農村大數據應用場(chǎng)景，加強農村信息基礎設施建設。

在鄉村建設領(lǐng)域，市場(chǎng)化融資空間相對較小，以公益性項目為主，例如，道路橋梁、房屋改造以及教育、醫療和養老等基本公共服務(wù)。其次，對于農村地區，生活垃圾和污水處理、供水供電等領(lǐng)域，收入規模也較小。其可利用的融資空間為縣域統籌的項目，例如養老。

（五）加大支持力度，抓點(diǎn)帶面

一號文件指出，繼續把農業(yè)農村作為一般公共預算優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預算內投資進(jìn)一步向農業(yè)農村傾斜，壓實(shí)地方政府投入責任。加強考核監督，穩步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例。支持地方政府發(fā)行政府債券用于符合條件的鄉村振興公益性項目，強化預算績(jì)效管理和監督。同時(shí)，要加大對支農金融機構的支持力度，深入開(kāi)展農村信用體系建設，積極發(fā)展農業(yè)保險和再保險，強化涉農信貸風(fēng)險市場(chǎng)化分擔和補償，發(fā)揮好農業(yè)信貸擔保作用。此外，一號文件也明確抓好農村改革重點(diǎn)任務(wù)，主要是農村集體產(chǎn)權改革，包括集體經(jīng)營(yíng)性建設用地使用權抵押融資、集體林權制度改革，開(kāi)展農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)規范化建設試點(diǎn)，提升農村經(jīng)濟活力和融資空間。

在振興形式上，充分發(fā)揮示范效應，抓點(diǎn)帶面，開(kāi)展“百縣千鄉萬(wàn)村”鄉村振興示范創(chuàng )建，采取“先創(chuàng )建后認定”方式，分級創(chuàng )建一批鄉村振興示范縣、示范鄉鎮、示范村。同時(shí)，推進(jìn)農業(yè)現代化示范區創(chuàng )建。根據《2021年中國財政政策執行情況報告》（簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》），2021年創(chuàng )建10個(gè)國家現代種業(yè)產(chǎn)業(yè)園，50個(gè)國家現代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園、50個(gè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、298個(gè)農業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮。同時(shí)，深入推進(jìn)農村綜合性改革試點(diǎn)試驗、國家級田園綜合體建設試點(diǎn)，支持地方探索鄉村全面振興的示范樣板。

從財政支持角度，一般公共預算收入、土地出讓收入、中央預算內投資、中央轉移支付、地方政府債券均和用于符合條件的鄉村振興項目。但受限于債務(wù)規模管理，未來(lái)財政管理將提高專(zhuān)款專(zhuān)用的監督，嚴防擠占挪用財政支農資金等問(wèn)題的出現，經(jīng)濟薄弱地區自主融資的空間有限。對此，財政將繼續加大銜接推進(jìn)鄉村振興補助資金投入力度，相關(guān)轉移支付向重點(diǎn)地區傾斜。根據《報告》，2021年，中央財政安排銜接資金1561億元，比2020年增加100億元，主要用于健全防止返貧致貧監測和幫扶機制、易地扶貧搬遷后續扶持，培育和壯大欠發(fā)達地區特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，補齊必要的農村人居環(huán)境整治和小型公益性基礎設施建設短板等。

二、鄉村振興，怎么做？

從一號文件可以看出，鄉村振興是銜接脫貧攻堅和縣城新型城鎮化建設，以鄉村為建設對象。相比縣城，基礎設施更落后，人均收入和消費能力低，且存在勞動(dòng)力外流，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。面對眾多剛走出貧困線(xiàn)的地區，鄉村振興任務(wù)艱巨。農村的主要矛盾是人多地少，鄉村振興和新型城鎮化建設要同步推進(jìn)。從建設內容看，與縣城新型城鎮化建設并無(wú)太大差異，是縣城建設的下沉，且部分融資需要以省市級主體或大型農業(yè)龍頭企業(yè)。

（一）鄉村振興的資金來(lái)源

從上文分析可以看出，鄉村振興的不同領(lǐng)域可用的融資渠道有所差異。除銀行信貸外，還有以下融資方式:

第一，一般公共預算收入、預算內投資、中央轉移支付和地方政府一般債券，以基礎性公益性設施建設為主，滿(mǎn)足基本生活需求，收益較弱。尤其，對重點(diǎn)扶持地區，為保障基本生產(chǎn)生活需求，將加大財政資金支持力度。

第二，地方政府專(zhuān)項債券、縣城新型城鎮化建設企業(yè)債、項目收益債券、鄉村振興票據、綠色債等，主要用于有一定收益的項目。上述方式主要屬于市場(chǎng)化融資范圍，對項目收益有一定要求。隨著(zhù)脫貧工作推進(jìn)到鄉村振興，2021年扶貧專(zhuān)項債券發(fā)行規模驟減，轉為發(fā)行鄉村振興債券，主要針對前期脫貧地區的過(guò)渡期建設，交易所品種放寬對地區的限制，但明確資金用途必須為鄉村振興領(lǐng)域。其中，扶貧專(zhuān)項債券發(fā)行20只，規模約110億元，而鄉村振興債券發(fā)行157只，規模1,127.82億元。2021年針對縣城建設，發(fā)改委推出縣城新型城鎮化建設企業(yè)債，支持領(lǐng)域覆蓋農村產(chǎn)業(yè)融合和社會(huì )領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項債。（具體可參考2022年1月發(fā)布的《1月企業(yè)債發(fā)行穩定，縣域城鎮化企業(yè)債券注冊發(fā)行加速》）相對來(lái)說(shuō)，企業(yè)債中區縣級發(fā)行主體占比較高，募集資金除棚戶(hù)區改造、安置房等安居工程外，多用于產(chǎn)業(yè)園區、基礎設施建設等，且在發(fā)改委專(zhuān)項債券類(lèi)型中有較多選擇。目前來(lái)看，鄉村振興類(lèi)債券對發(fā)行的限制條件主要在募集資金用途，即只要資金用于鄉村振興相關(guān)領(lǐng)域且符合一定比例即可。此外，鄉村振興債券可以結合“革命老區債券”、“可持續發(fā)展債券”等概念，例如，“21福新能源GN002(可持續掛鉤)”，募集資金用于收購7家新能源發(fā)電公司所屬的風(fēng)電項目和光伏項目的所有權和運營(yíng)權，符合碳中和、可持續發(fā)展債券要求，其中，約45%的資金用于鄉村發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，繼而符合鄉村振興債券要求。