楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂
在2019年末，持續數年的地方債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)初步得到管控。但是，在疫情之后，這個(gè)趨勢再次出現了變化；在積極財政與疫情經(jīng)濟的雙重作用下，地方債務(wù)風(fēng)險再次悄悄滋生，形成了不少新的問(wèn)題。
另一方面，由于降息預期仍在，未來(lái)資金面可能再次出現一定的寬松，使得地方債務(wù)置換再次成為可能?；獾胤絺鶆?wù)的契機，或許將隨著(zhù)債務(wù)置換再次來(lái)臨。
在今年的積極財政和貨幣寬松下，地方債務(wù)的壓力呈現了明顯的增長(cháng)趨勢。地方債的發(fā)行創(chuàng )下新高，專(zhuān)項債的風(fēng)險也正在悄悄冒頭；城投債的發(fā)行規?？焖僭鲩L(cháng)，且由于地方財政的高度緊張，非標融資的規模也有回升之勢。
由于原本的地方債務(wù)規模就處于高位，在債務(wù)的進(jìn)一步增長(cháng)下，無(wú)論是地方債還是融資平臺，未來(lái)數年的償債壓力都不小，導致潛在的債務(wù)風(fēng)險開(kāi)始攀升。這一點(diǎn)在財政收入不高、行政層級較低的地區顯得尤為明顯；近期債市的一些消息就印證了這一點(diǎn)。在地方普遍依賴(lài)借新還舊的情況下，一旦新融資收緊，那么債務(wù)風(fēng)險很快就會(huì )出現；因此，地方債務(wù)問(wèn)題又到了不得不處理的時(shí)候。
如何處理地方債務(wù)問(wèn)題？實(shí)際上是控制風(fēng)險，保障不出現系統性風(fēng)險、不出現政府信用風(fēng)險；至于債務(wù)規模的問(wèn)題，只能交給時(shí)間去解決。因此，債務(wù)化解的核心總是在于置換；通過(guò)債務(wù)置換解決一部分債務(wù)期限不匹配導致的流動(dòng)性問(wèn)題，以及適當降低成本。
因此，在如今的大環(huán)境和地方債務(wù)壓力下，新一輪的地方債務(wù)置換即將再次出現；既是解決潛在的風(fēng)險，也是緩解地方財政的緊張、釋放地方政府新一輪投資的能力。
債務(wù)置換：從行政到市場(chǎng)化
如何實(shí)現置換地方債務(wù)？在2015年允許地方政府發(fā)行債券后，財政部允許地方政府通過(guò)發(fā)行地方債券的方式對存量債券進(jìn)行置換；此后，在2019年推動(dòng)國有銀行對融資平臺的隱性債務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化債務(wù)置換。從這兩次置換的變化和改革的方向來(lái)看，如今我們的債務(wù)置換已經(jīng)從行政式轉向了市場(chǎng)化。
因此，未來(lái)新一輪的債務(wù)置換必然將是繼續市場(chǎng)化的；在政府與監管對政府和融資平臺債務(wù)進(jìn)行梳理和認定后，即可通過(guò)市場(chǎng)化、半市場(chǎng)化的模式來(lái)化解債務(wù)。
專(zhuān)項債補充中小銀行資本金
如今，財政部已經(jīng)下達了2020年全部的地方債發(fā)行額度，使得地方債券的發(fā)行再次出現了小高峰。雖然項目收益專(zhuān)項債發(fā)行速度很快，但值得注意的是，專(zhuān)項用于補充地方中小銀行的2000億元債券額度仍然一分未動(dòng)，仍在籌備中。
之前財政部要求，用于中小銀行資本金支出的專(zhuān)項債券要求根據銀行資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險狀況及處置需要，因行施策，細化確定實(shí)施方案和支持方式，不搞“一刀切”，逐行評估、嚴格把關(guān)，成熟一家做一家。從目前的趨勢來(lái)看，許多地方正在推動(dòng)省內的中小銀行進(jìn)行合并，通過(guò)兼并重組、補充資本金來(lái)化解風(fēng)險和理順管理體制。
由于地方中小銀行也是地方債務(wù)的主要持有人，在重組、政府出資充實(shí)資本金的情況下，統一實(shí)施置換地方存量債務(wù)，或許也是一個(gè)不錯的方案；既解決了中小銀行的資產(chǎn)與風(fēng)險問(wèn)題，也化解了地方政府和平臺的短期壓力。
非標轉標：財政統籌大趨勢
雖然財政部屢次要求地方嚴控債務(wù)的增長(cháng)，但從當下的財政收支結構性缺口和支出壓力來(lái)看，舉債仍然是必須的。因此，在經(jīng)歷了數次屢禁不止后，監管的思路也正在改變；從要求表面上的不新增政府債務(wù)轉變?yōu)椤胺菢宿D標”，看得見(jiàn)的債務(wù)總比看不見(jiàn)的要好得多。
因此，近期發(fā)改委積極支持縣級平臺信貸、發(fā)債融資；從某種程度上來(lái)說(shuō)就是一種積極的“非標轉標”信號。在監管的不斷成熟后，雖然融資平臺紛紛摘帽、名義上不再屬于政府債務(wù)；但一級政府、一級平臺的架構已經(jīng)形成，不如讓財政統籌再進(jìn)一步、延伸到國有資本管理領(lǐng)域，全方位的管住地方債務(wù)風(fēng)險。
如此看來(lái)，一次更大的“開(kāi)明渠、堵暗道”工作很快就將再次開(kāi)啟；新一輪的地方債務(wù)化解迎來(lái)了契機。
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