楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
近日，“二十五萬(wàn)億”基建投資的說(shuō)法廣為流傳，似乎“四萬(wàn)億”再次重演。這不禁讓很多朋友們開(kāi)始擔心政府債務(wù)問(wèn)題，如此之體量的基建，錢(qián)從哪兒來(lái)呢？
“二十五萬(wàn)億基建”的說(shuō)法準確嗎？
“二十五萬(wàn)億基建”的說(shuō)法是不準確的。這個(gè)說(shuō)法來(lái)自河南、云南、福建等七省市發(fā)布的重點(diǎn)投資計劃；僅七省市就提出了如此龐大的投資額，那么全國基建投資的體量確實(shí)令人浮想聯(lián)翩，令市場(chǎng)聯(lián)想到當年的“四萬(wàn)億”自然是很正常的了。
但實(shí)際上，這“二十五萬(wàn)億”僅僅是投資計劃，其中很多項目還在論證階段，不一定會(huì )真正進(jìn)入投資階段；在項目論證時(shí)還可能出現對項目建設標準的降低、減少項目投入的支出。同時(shí)，這“二十萬(wàn)五億”的投資跨度涉及未來(lái)五年，并非是近期投資。如果考慮到項目投資的縮減與時(shí)間跨度，這七省市真正能夠在近一年實(shí)施的基建投資大概為3.5-4萬(wàn)億，雖然聽(tīng)起來(lái)依舊很多，但距離“二十五萬(wàn)億”的說(shuō)法相去甚遠。
實(shí)際上，2019年全國基建投資的總額已經(jīng)達到了18.75萬(wàn)億左右，在固定投資投資中占到了1/3，是穩定經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。但是，由于地方債務(wù)壓力與金融監管，在經(jīng)歷了2015-2017年基建增速達到15%以上的快速投資增長(cháng)后，在2018-2019年基建投資的增速出現了較大程度的下滑，2018年度的增長(cháng)率僅為3.8%，不僅顯著(zhù)低于社會(huì )平均增長(cháng)率，同比下降達到了15.2%，出現了行業(yè)與需求的快速緊縮。
因此，在疫情過(guò)后，將基建投資增速恢復到一個(gè)合理的水平、彌補過(guò)去兩年的投資缺失、完成“十三五”的一系列發(fā)展目標是非常確定的；基建發(fā)力是既定事實(shí)，但這不是“四萬(wàn)億”的重演，也不是大水漫灌，而是現實(shí)的需求。
錢(qián)從哪兒來(lái)？
雖然并沒(méi)有“二十五萬(wàn)億”的瘋狂，但基建要再次增速，依然面臨著(zhù)直接的問(wèn)題，錢(qián)從哪兒來(lái)？
首先，錢(qián)從財政來(lái)。
2019年，全國一般公共預算支出達到23.89萬(wàn)億，政府性基金支出達到9.14萬(wàn)億，累計超過(guò)了33萬(wàn)億元。因此，財政部提出了“壓縮政府經(jīng)常性支出”、“財政資金績(jì)效評價(jià)”，通過(guò)壓減政府維持自身運轉的規模、增加資金使用的效率，來(lái)為基建投資提供更充沛的資金。因此，財政資金依然是基建投資的重要資金來(lái)源。
其次，錢(qián)從地方債來(lái)。
在2014年財政改革后，允許地方政府發(fā)行地方債來(lái)籌集資金，地方債一躍成為了地方政府重要的資金來(lái)源。此后，為了促進(jìn)基建投資的復蘇，2018年再次對地方債進(jìn)行了改革，出臺了對應項目發(fā)行的專(zhuān)項債，定向為基建投資提供資金。
在經(jīng)歷了一段時(shí)間的發(fā)展后，2019年的新增專(zhuān)項債規模達到了2.15萬(wàn)億，成為了基建投資的重要資金來(lái)源。為了促使基建投資的擴大，2020年的專(zhuān)項債規模預計將進(jìn)行大幅度的擴容，達到3.3萬(wàn)億左右。
并且專(zhuān)項債資金有期限長(cháng)、成本低的特性，對于降低基建投資帶來(lái)的潛在地方債務(wù)風(fēng)險有非常大的幫助。在2020年1-2月發(fā)行的專(zhuān)項債平均期限已達到14.5年，平均利率僅為3.46%，遠低于市場(chǎng)利率、長(cháng)于市場(chǎng)平均期限，不會(huì )使地方債務(wù)壓頂的歷史重演。
此外，專(zhuān)項債的細則也在進(jìn)行修訂，允許專(zhuān)項債資金作項目資本金、允許專(zhuān)項債項目市場(chǎng)化融資、探索專(zhuān)項債與PPP模式相結合；專(zhuān)項債撬動(dòng)基建投資的規模正在逐漸放大，2020年的專(zhuān)項債規模不僅提量，也在增效。
同時(shí)，基建市場(chǎng)化在穩步推進(jìn)。
財政資金是基建投資的中堅力量，但面對我國如此龐大的基建投資需求，僅靠政府是不可能的；因此近年來(lái)政府開(kāi)始推進(jìn)了基建市場(chǎng)化，用市場(chǎng)化模式模式促使社會(huì )資本、社會(huì )資金共同參與基建的投資。
在“四萬(wàn)億”時(shí)代，為了解決基建投資的資金缺口，地方政府紛紛成立融資平臺公司，利用地方國有企業(yè)為地方項目籌集資金。這一模式是比較直接的，但是直接舉債造成的債務(wù)問(wèn)題日益嚴重，投資效率也無(wú)法提升；隨后這一批融資平臺的職能定位與項目模式都出現了變化。
隨著(zhù)地方債的放開(kāi)，融資平臺進(jìn)行社會(huì )融資已不再具備優(yōu)勢；融資平臺開(kāi)始轉型成為地方政府市場(chǎng)化投資基建項目的平臺。將一批公益性項目由地方國企作為項目法人實(shí)施，政府僅提供啟動(dòng)資金與每年度的缺口補助；與政府投資模式相比，市場(chǎng)化模式使得項目的融資渠道再次放寬，可以充分利用貸款、債券、保險等多渠道資金。這既減輕了地方財政的壓力，也降低了地方債務(wù)率；黃奇帆曾說(shuō)過(guò)，地方國有資本是“第三財政”，這在基礎設施領(lǐng)域尤為明顯。
公益性項目可以由地方國企實(shí)施，那么有較好現金流的項目則可以引入各類(lèi)社會(huì )資本共同參與。隨著(zhù)基建市場(chǎng)化的逐步推進(jìn)，供排水、環(huán)衛、垃圾處理等具備較好條件的行業(yè)涌現了一批專(zhuān)業(yè)企業(yè)，通過(guò)各類(lèi)市場(chǎng)化模式參與基建投資。據財政部PPP中心統計，僅2019年就有2.3萬(wàn)億PPP項目進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開(kāi)工階段，逐漸成為基建市場(chǎng)化領(lǐng)域的重要抓手。
在供給側改革后，我國的產(chǎn)業(yè)日趨進(jìn)步，基建的內涵也出現了變化；一些企業(yè)開(kāi)始將基建與產(chǎn)業(yè)相結合，給基建帶來(lái)了一條新的道路。在通信、新能源、智能化領(lǐng)域，企業(yè)將研發(fā)、設備生產(chǎn)、投資集為一體，自行投資基礎設施的建設，并通過(guò)營(yíng)收實(shí)現資金自平衡，無(wú)需財政投資。這類(lèi)新基建在基建投資規模中的占比在逐漸提升，基建投資的渠道正在日益多元化。
最后，基建政策正在逐漸完善。
基礎設施建設的主基調是公益性的，如果全部由財政支出，那么實(shí)際上基建的成本是由全民進(jìn)行公攤，那么其中必然會(huì )涉及一些不公平。例如：許多中西部地區的高速公路因為成本過(guò)高，每年由地方財政進(jìn)行了大量補貼，其中擁有私家車(chē)的居民實(shí)際上是享受到了更多的福利，這對沒(méi)有車(chē)的居民來(lái)說(shuō)顯然是不公平的。
因此，如今基建政策產(chǎn)生了一些轉向，在保持整體公益性的基礎上，提高具體使用者的付費，來(lái)均衡項目的投入，減少對財政補貼的直接依賴(lài)。對應的，高速公路收費政策已經(jīng)進(jìn)行了調整，未來(lái)供水、垃圾處理的收費政策也將進(jìn)一步完善，將使用量與付費進(jìn)行掛鉤，提高使用者直接付費的比例，降低政府在價(jià)格機制中的過(guò)多參與。同樣的，隨著(zhù)使用者付費比例的增加，一些原本無(wú)法達到資金平衡的項目也具備了落地條件，促使了基建投資規模的回升。
除了付費模式有所調整，基建金融政策同樣在改革，并日趨完善。2019年11月，國務(wù)院再次下調了項目資本金的比例，為一批新項目的落地打好了基礎；同時(shí)完善了債券發(fā)行的規則，使基建直接融資的比例、效率都有所提高，基建再融資的框架正在建立。在整體制度的轉向下，基建投資低風(fēng)險的特性將吸引一批資金的進(jìn)入，助力整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。
結語(yǔ)
隨著(zhù)國內經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)與金融的不斷發(fā)展，基建投融資早已出現了天翻地覆的變化；2020年必將是基建大年，但“四萬(wàn)億”的瘋狂不會(huì )重演，只是未來(lái)的結構性調整會(huì )促使基建新一輪周期進(jìn)行定向釋放。
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