作者：毛小柒

【正文】

本文之所以聚焦于2006年正式培育啟動(dòng)的村鎮銀行這一群體，其背景在于近期鬧得沸沸揚揚的“河南村鎮銀行”事件。而一個(gè)不爭的事實(shí)是，當前村鎮銀行這一群體正在接受著(zhù)生死考驗。

一、背景：沸沸揚揚的“河南村鎮銀行”事件

（一）事件過(guò)程梳理

1、2022年4月18日，禹州新民生、柘城黃淮、上蔡惠民、固鎮新淮河和開(kāi)封新東方5家村鎮銀行在沒(méi)有提前發(fā)布通知的情況下突然關(guān)閉線(xiàn)上系統（聲稱(chēng)進(jìn)行系統升級），導致在度小滿(mǎn)、天星金融、360你財富等金融平臺上購買(mǎi)存款的儲戶(hù)無(wú)法進(jìn)行存取，引起市場(chǎng)普遍關(guān)注。

2、2022年4月19日，為其中4家村鎮銀行（除了開(kāi)封新東方）提供線(xiàn)上系統技術(shù)服務(wù)的君正智達（深圳）科技發(fā)展有限公司發(fā)布事件說(shuō)明稱(chēng)，上述事件涉及到的存款規模高達上百億、儲戶(hù)規模多達上百萬(wàn)。

3、2022年4月23日，在涉事村鎮銀行未進(jìn)行回應后，上述事件便開(kāi)始持續發(fā)酵，當地警方回應稱(chēng)“銀行內部存在一些問(wèn)題，都是網(wǎng)上買(mǎi)的一些存款產(chǎn)品，警方正在調查處理中”。

4、2022年4月25日和30日，央行和銀保監會(huì )分別對此事進(jìn)行回應，金融管理部門(mén)展開(kāi)全面調查。5月18日，《中國銀行保險報》官微發(fā)布銀保監會(huì )對此事的回應“銀保監會(huì )和央行責成河南當地金融管理部門(mén)切實(shí)履行屬地監管責任，配合地方進(jìn)行穩妥處置……4家村鎮銀行股東（河南新財富集團）通過(guò)內外勾結、利用第三方平臺及資金掮客等吸收公眾資金，涉嫌違法犯罪”。

5、2022年5月19日，光明網(wǎng)發(fā)表《村鎮銀行再小，也必須保證存款安全》的時(shí)評文章。5月20日，央視財經(jīng)頻道報道河南村鎮銀行暴雷事件，銀保監會(huì )亦于近期稱(chēng)將深入推進(jìn)農村中小銀行改革化險。

（二）問(wèn)題實(shí)質(zhì)：控股股東與企業(yè)聯(lián)手違規賬外經(jīng)營(yíng)

儲戶(hù)存款無(wú)法進(jìn)行提現的河南多家村鎮銀行事件實(shí)質(zhì)是這些村鎮銀行的控股股東（管理人員）與企業(yè)（河南新財富集團投資控股有限公司，以下簡(jiǎn)稱(chēng)河南新財富）等聯(lián)手違規進(jìn)行賬外經(jīng)營(yíng)有關(guān)。

1、許昌農商行（2017年10月由許昌魏都農商行更名而來(lái)）目前有73名股東（23位個(gè)人股東），雖然其注冊資本為10億元，但2021年年報中的實(shí)繳金額卻不足6000萬(wàn)元，這意味著(zhù)許昌農商行的大量股東存在實(shí)繳不足的問(wèn)題。

不過(guò)從公開(kāi)信息來(lái)看，許昌農商行的股權結構并不清晰，如許昌農商行的第一大股東是不是為許昌當地國企以及持股比例有多少？注冊資本與認繳出資額的差距有多少等等。

2、河南新財富成立于2011年7月19日（法定代表人為余澤峰），不過(guò)今年2月10日該公司已經(jīng)注銷(xiāo)，可以看出成立時(shí)間和上述幾家村鎮銀行相差無(wú)幾。

河南新財富涉足河南地方性銀行業(yè)程度很深，具體看，河南新財富的關(guān)聯(lián)公司鄭州建文商貿持有禹州新民生村鎮銀行8.125%股權、關(guān)聯(lián)公司鄭州博奧森電器持有禹州新民生村鎮銀行8.75%股權、關(guān)聯(lián)公司黟縣修齊商貿持有安徽黟縣新淮河村鎮銀行股份有限公司7%股權、關(guān)聯(lián)公司安徽感知物聯(lián)網(wǎng)科技持有安徽黟縣新淮河村鎮銀行9%股權。此外，河南新財富還分別通過(guò)河南海菱實(shí)業(yè)發(fā)展與開(kāi)封市蘭尉高速公路發(fā)展分別與洛陽(yáng)銀行（和河北銀行）、平頂山銀行產(chǎn)生股權上的關(guān)聯(lián)，其它有關(guān)聯(lián)性的銀行還包括河南汝南農商行、開(kāi)封宋都農商行、廣西興業(yè)柳銀村鎮銀行、河南襄城農商行以及臺前德商村鎮銀行。

雖然該事件的調查結果還未出來(lái)，但整體上應是銀行體系內人員（含高管）、控股股東與企業(yè)相互勾結，通過(guò)一套賬外系統及利用村鎮銀行的聲譽(yù)來(lái)騙取線(xiàn)上存款的行為。具體看，客戶(hù)通過(guò)賬外系統搭建的小程序，購買(mǎi)村鎮銀行發(fā)行的線(xiàn)上存款，隨后該資金再進(jìn)入不受監管的銀行體系外賬戶(hù)。

（三）后續處置方式

1、第一，需要理清許昌農商行以及涉事村鎮銀行的股權結構，以及涉事人員等，這樣才能明晰權責利。不過(guò)，我們理解河南及許昌當地應該會(huì )刻意規避此事，以避免承擔最后償付責任，但老實(shí)說(shuō)這應是無(wú)法避免的。

2、第二，需要先明確該事件涉及的金額大小與市場(chǎng)影響（目前市場(chǎng)上披露最大的窟窿應該在400億元左右）。2022年4月19日，為上述4家村鎮銀行（除開(kāi)封新東方外）提供線(xiàn)上系統技術(shù)服務(wù)的君正智達（深圳）科技發(fā)展有限公司發(fā)布事件說(shuō)明稱(chēng)“2020年起，幫助禹州新民生村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行以及固鎮新淮河等四家村鎮銀行對接度小滿(mǎn)、京東金融、濱海國金所等互聯(lián)網(wǎng)平臺……上述四家村鎮銀行在各大互聯(lián)網(wǎng)平臺存續互聯(lián)網(wǎng)存款規模達上百億元、涉及客戶(hù)近百萬(wàn)人”。

可以看出，從涉案金額和涉及客戶(hù)數量來(lái)看，該事件應屬重大社會(huì )事件，官媒和金融管理部門(mén)已經(jīng)介入，因此在處置方式上應需要引起特別重視。

3、目前各方在處置方式上應還在持續博弈，從河南地方及金融管理部門(mén)的表態(tài)來(lái)看，其口徑是“一切合法儲蓄存款受法律保護”，那么這里“合法儲蓄存款”是否包括涉事的線(xiàn)上存款尚未可知，同時(shí)涉事的線(xiàn)上存款由于是賬外體系存款、其是否有交存款保險基金也未可知，這就意味著(zhù)此事確實(shí)存在諸多瑕疵。

央行和存款保險基金自然不愿意兜底，地方政府也會(huì )極力將責任推給個(gè)人、金融管理部門(mén)，銀保監會(huì )在處置上預計將會(huì )緊緊抓住村鎮銀行的主發(fā)起行。

4、不過(guò)考慮到此事件的影響很大，金融管理部門(mén)與地方政府未嘗不會(huì )做出一定讓步。按照目前的金融風(fēng)險處置思路來(lái)看，涉事銀行高管、涉案人員、主發(fā)起行和其它股東、地方政府等應依次承擔責任，大致順序如下：

（1）該事件法律上的相對人為涉事銀行和儲戶(hù)，因此涉事銀行無(wú)論是否具有主觀(guān)意愿，均應是第一責任人，儲戶(hù)應被視為善意第三方。

（2）涉事銀行的涉案人員（含高管與涉案股東）為第二責任人，涉事銀行可以賠付儲戶(hù)損失之后，向涉案人員（含股東）進(jìn)行追責。需要說(shuō)明的是監管已經(jīng)明確村鎮銀行的主發(fā)起行需要承擔風(fēng)險處置的牽頭責任，這意味著(zhù)涉事銀行的主發(fā)起行（即河南許昌農商行與河南新鄭農商行）需要承擔的責任不小。

不過(guò)，需要說(shuō)明的是，上述兩家主發(fā)起行本身亦存在不少問(wèn)題。

（3）地方政府需要承擔屬地管理責任，第三方平臺應也無(wú)法脫責（如沒(méi)有履行入駐平臺主體的審核責任）。

（4）此事件中，涉案儲戶(hù)若想獲得100%兌付似乎也不太可能，這要看最終央行是否愿意兜底以及存款保險基金的覆蓋范圍。

如果按照傳統思路，儲戶(hù)的利益肯定會(huì )放在首位，剩下的就是涉事銀行、涉案人員、地方政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺之間的事情了。

（四）該事件的可能影響

1、該事件進(jìn)一步揭示了互聯(lián)網(wǎng)平臺存款的脆弱性與危害，在互聯(lián)網(wǎng)平臺存款被禁后，一些對互聯(lián)網(wǎng)平臺存款依賴(lài)比較的銀行可能會(huì )承受較大滾續壓力。

2、此次河南村鎮銀行事件極有可能會(huì )沖擊整個(gè)農村金融體系，特別是村鎮銀行，導致市場(chǎng)對村鎮銀行的認可度大幅下降，進(jìn)而會(huì )沖擊到包括村鎮銀行在內的整個(gè)農村金融體系的負債拓展能力。

3、村鎮銀行等農村金融機構之間的兼并整合力度可能會(huì )加大，整體步伐可能會(huì )有所加快，以更好推動(dòng)風(fēng)險化解。

4、監管部門(mén)會(huì )集中關(guān)注存款成本較高的銀行，即要求中小銀行上報其高成本存款情況，并對其進(jìn)行核查，以避免高成本存款帶來(lái)的可能沖擊。

5、市場(chǎng)利率自律機制可能會(huì )更加關(guān)注存款定價(jià)的偏離度，對偏離度較大的銀行會(huì )比較關(guān)注甚至給予窗口指導。同時(shí)，監管部門(mén)也會(huì )加強對村鎮銀行的監管力度，特別是在股權與公司治理等方面。

二、關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺存款的討論

近年來(lái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺拓展存款已成為部分中小銀行吸收存款、緩解流動(dòng)性壓力的主要手段，不過(guò)從監管的角度看，該模式突破了地方法人銀行經(jīng)營(yíng)的地域限制，且隱藏了很多潛在風(fēng)險，突破了諸多規則約束。

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融平臺存款的主要模式

1、該模式下，銀行負責提供互聯(lián)網(wǎng)平臺存款與服務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)平臺則負責提供存款產(chǎn)品的購買(mǎi)接口與信息展示（包括銀行名稱(chēng)、產(chǎn)品期限、起存金額、存款利率、計息規則等信息，突出50萬(wàn)元內存款保險保障的信息等）。表面上的債權債務(wù)關(guān)系仍為商業(yè)銀行與儲戶(hù)，但銀行需要向平臺支付所謂的“導流費”（一般為平臺日均存款余額的千分之二至千分之三、按月或按季進(jìn)行結算）。

2、以利率較低、門(mén)檻較低的定期存款為主，如定價(jià)上通常會(huì )接近或者達到全國自律定價(jià)機制的上限、起存金額一般設置為50元且支持提前隨時(shí)支取、購買(mǎi)流程較為便捷等。一般情況下，購買(mǎi)存款的流程僅需幾分鐘，客戶(hù)若要購買(mǎi)產(chǎn)品，只需將大銀行的一類(lèi)賬戶(hù)銀行卡與二類(lèi)電子賬戶(hù)綁定即可。

（二）涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺存款的銀行情況

2020年11月，央行金融穩定局局長(cháng)孫天琦談及了互聯(lián)網(wǎng)平臺存款的情況，

1、加總11家頭部平臺上展示存款的銀行，數量超過(guò)50家且絕大部分為中小銀行（單戶(hù)存款金額大都在50萬(wàn)元及以下）。

雖然部分銀行自2020年4月才開(kāi)通互聯(lián)網(wǎng)平臺存款業(yè)務(wù)，但吸儲速度卻非?？欤ǘ潭處讉€(gè)月便達到200多億元、占各項存款的比例亦升至25%附近），某銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收存款總額甚至占到其各項存款的70%。

2、部分銀行對互聯(lián)網(wǎng)平臺存款較為依賴(lài)，如某家銀行的儲蓄存款占各項存款的比例由2019年末的36%大幅飆升到85%、平臺存款占各項存款的比例達83%且主要為異地個(gè)人儲蓄存款。同時(shí)，部分高風(fēng)險機構通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收存款，有的占存款的比例已達70%。

3、部分銀行依靠平臺存款彌補流動(dòng)性缺口，一定程度上替代了同業(yè)融資。如某家銀行今年以來(lái)的同業(yè)負債大幅下滑，同期的互聯(lián)網(wǎng)平臺存款卻實(shí)現較快增長(cháng)，形成了對同業(yè)融資的替代。

（三）監管為什么會(huì )關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺存款？

除前面指出的一些問(wèn)題外，監管部門(mén)關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺存款的原因如下：

1、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺為客戶(hù)購買(mǎi)存款產(chǎn)品提供了信息展示和購買(mǎi)接口，從實(shí)質(zhì)上看是一種營(yíng)銷(xiāo)行為。

2、地方性銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺存款變相突破了地域限制。

3、刻意突出存款保險保障的宣傳，使得消費者傾向于簡(jiǎn)單根據利率高低選擇產(chǎn)品，造成存款利率定價(jià)出現扭曲。

4、互聯(lián)網(wǎng)平臺存款的穩定性較差，增加了中小銀行的流動(dòng)性管理難度，導致流動(dòng)性匹配率、優(yōu)質(zhì)流動(dòng)性資產(chǎn)充足率和核心負債比例等流動(dòng)性指標易被高估。

5、一旦銀行或平臺出現負面輿情并在網(wǎng)上傳播，便會(huì )對互聯(lián)網(wǎng)平臺存款產(chǎn)生較大沖擊，從而加劇風(fēng)險傳播，比如此次的河南村鎮銀行事件等。

（四）互聯(lián)網(wǎng)平臺存款在2021年1月就已被叫停

2020年1月13日，銀保監會(huì )和央行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規范商業(yè)銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展個(gè)人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（銀保監辦發(fā)（2021）9號），明確如下：

1、商業(yè)銀行通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展存款業(yè)務(wù)，應當嚴格執行存款計結息規則和市場(chǎng)利率定價(jià)自律機制相關(guān)規定。

2、商業(yè)銀行不得通過(guò)非自營(yíng)網(wǎng)絡(luò )平臺開(kāi)展定期存款和定活兩便存款業(yè)務(wù)，已開(kāi)展的存量業(yè)務(wù)到期自然結清。

3、商業(yè)銀行不得利用存款保險制度內容進(jìn)行不當營(yíng)銷(xiāo)宣傳。

4、商業(yè)銀行應當在個(gè)人存款項目下單獨設置互聯(lián)網(wǎng)渠道存款統計科目。

5、地方性法人商業(yè)銀行應當確保通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展的存款業(yè)務(wù)，立足于服務(wù)已設立機構所在區域的客戶(hù)（對異地提出嚴苛要求）。無(wú)實(shí)體經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，業(yè)務(wù)主要在線(xiàn)上開(kāi)展，且符合銀保監會(huì )規定條件的除外（主要指民營(yíng)銀行）。

6、銀保監會(huì )及其派出機構可以根據商業(yè)銀行的風(fēng)險水平對其跨區域存款規模限額等提出審慎性監管要求，央行及派出機構也具有監督檢查權。

7、商業(yè)銀行與非自營(yíng)網(wǎng)絡(luò )平臺進(jìn)行合作，通過(guò)開(kāi)立Ⅱ類(lèi)賬戶(hù)充值，為社會(huì )公眾購買(mǎi)服務(wù)、進(jìn)行消費等提供便利，這部分業(yè)務(wù)不受影響，可繼續開(kāi)展。

從以上規定可以看出，9號文基本明確商業(yè)銀行借助于第三方互聯(lián)網(wǎng)渠道拓展存款的路徑已被封死，并明確銀保監會(huì )及派出機構有權對商業(yè)銀行的跨區域存款規模限額提出審慎監管要求，且要求商業(yè)銀行應當在個(gè)人存款項目下單獨設置互聯(lián)網(wǎng)渠道存款統計科目。不過(guò)基本沒(méi)有線(xiàn)下分支機構的互聯(lián)網(wǎng)民營(yíng)銀行（并非指全部民營(yíng)銀行）在拓展跨區域存款方面基本不受影響（仍以計結息規則和市場(chǎng)利率定價(jià)自律機制的約束）。

三、村鎮銀行誕生的歷程簡(jiǎn)述

村鎮銀行始于2006年，至今不過(guò)16年左右的時(shí)間。

（一）2006-2007年正式登上舞臺：解決農村地區金融供給不足的問(wèn)題

1、2005年與2006年，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2005〕1號）和《關(guān)于推進(jìn)社會(huì )主義新建設的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2006〕1號），提出鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構……有效解決農村地區銀行業(yè)金融機構網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問(wèn)題，算是為村鎮銀行登上舞臺正式鋪路。

2、2006年12月，銀監會(huì )發(fā)布《關(guān)于調整放寬農村地區銀行業(yè)金融機構準入政策 更好支持社會(huì )主義新農村建設的若干意見(jiàn)》，明確提出鼓勵境內外各類(lèi)資本到農村地區新設主要為當地農戶(hù)提供金融服務(wù)的村鎮銀行，標志著(zhù)村鎮銀行的試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

隨后2007年1月，銀監會(huì )便發(fā)布了《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》，對村鎮銀行的設立等提出了一系列指引性要求。

這一時(shí)期，作為農商行、農信社與農合行的有效補充及解決農村地區網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、服務(wù)供給不足和競爭不充分等問(wèn)題進(jìn)行的探索，村鎮銀行、貸款公司與農村資金互助社等三類(lèi)新型農村金融機構正式誕生。

（二）2008-2011年期間：針對農村地區資金外流問(wèn)題，調整監管模式

由于農村經(jīng)濟和農村金融固有的高風(fēng)險、高成本、低收益特征，農村地區資金外流的情況比較突出，為此監管層面自2008年開(kāi)始調整對農村金融機構的監管模式，更為強調本地化經(jīng)營(yíng)，并設置考核指標進(jìn)行約束。

1、2008年10月，十七屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款，主要用于當地發(fā)放貸款。

2、2009年1月，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于2009年促進(jìn)農業(yè)穩定發(fā)展農民持續增收若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2009〕1號）提出“抓緊制訂鼓勵縣域內銀行業(yè)金融機構新吸收的存款主要用于當地發(fā)放貸款的實(shí)施辦法，建立獨立考核機制”。

3、2009年10月，央行和銀監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》，明確提出“縣域法人金融機構中可貸資金與當地貸款同時(shí)增加且年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當地貸款增加的，考核為達標縣域法人金融機構”。

（三）2012年以來(lái)：不斷強化村鎮銀行自身定位，但風(fēng)險隱患亦不斷上升

2012年以來(lái)，監管部門(mén)不斷調整優(yōu)化農村金融機構，整體思路是放松農村金融機構的民間資本門(mén)檻，鼓勵更多資本在中西部及貧困地區設立村鎮銀行等農村金融機構，同時(shí)繼續強化村鎮銀行“微小”和“涉農”的定位以及主發(fā)起行在風(fēng)險處置等方面的責任。我們能夠感覺(jué)到，近年來(lái)，監管部門(mén)似乎在有意推動(dòng)村鎮銀行等農村金融機構改革，特別是在風(fēng)險化解與改革等領(lǐng)域。

例如，2020年12月，銀監會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)村鎮銀行化解風(fēng)險改革重組有關(guān)事項的通知》（銀保監辦發(fā)（2020）124號）。

四、村鎮銀行：定位為“深耕縣域、服務(wù)當地、支農支小”的縣域農村金融機構

根據2007年《村鎮銀行管理暫行規定》的定義，村鎮銀行是指由境內外金融機構、境內非金融機構企業(yè)法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地三農提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構。但上述定義明顯偏嚴，近年來(lái)政策層面針對村鎮銀行的定位方面有一定程度的提升，具體體現在：

（一）設立地區：縣（市）、鄉（鎮）以及滿(mǎn)足條件的一般市轄區

1、村鎮銀行既可以在縣（市）設立（注冊資本不低于300萬(wàn)元人民幣），亦可以在鄉（鎮）設立（注冊資本不低于100萬(wàn)元人民幣）。

2、允許在“三農”和小微客戶(hù)群體聚集、符合村鎮銀行發(fā)展定位的一般市轄區設立村鎮銀行。但原則上不支持在大中城市的主城區（含新區、開(kāi)發(fā)區）設立村鎮銀行。

3、支持全國性銀行主要在中西部和老少邊窮地區發(fā)起設立村鎮銀行。

4、支持資產(chǎn)規模較大、資本實(shí)力較強、管理水平較高、支農或支小特色顯著(zhù)的城商行和農商行等中小銀行在省外，特別是在東西部扶貧協(xié)作和對口支援地區發(fā)起設立村鎮銀行。其中，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份。

（二）作業(yè)對象：不僅局限于三農，還包括小微與零售

很顯然，最初政策層面對村鎮銀行的定義是面向三農提供金融服務(wù)，不過(guò)目前村鎮銀行的作業(yè)對象已從原先的三農拓展至小微與零售領(lǐng)域，我們預計后續被納入普惠金融領(lǐng)域的對象，均可作為村鎮銀行的服務(wù)對象，這應該是趨勢。

（三）注冊資本差異化約束

1、在縣（區）設立的，最低限額為300萬(wàn)元人民幣；

2、在鄉（鎮）設立的，最低限額為100萬(wàn)元人民幣； 

3、“多縣一行”制村鎮銀行注冊資本最低限額為1億元人民幣；

4、投資管理型村鎮銀行注冊資本最低限額為10億元人民幣。

（四）一般股東資格條件（不包括主發(fā)起人）

1、單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)10%。

2、職工自然人合計持股比例不得超過(guò)20％。

3、單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)10%。

（五）村鎮銀行的主發(fā)起人條件限制：監管評級良好

1、主發(fā)起人必須是銀行業(yè)金融機構。

2、監管評級良好（原則上需達到二級及以上），

3、主發(fā)起人持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的15％。

（六）作業(yè)范圍與經(jīng)營(yíng)指標有一定程度的限制

根據《關(guān)于推動(dòng)村鎮銀行堅守定位 提升服務(wù)鄉村振興戰略能力的通知》對村鎮銀行的作業(yè)范圍與經(jīng)營(yíng)指標提出了一些限制性要求：

1、扎根縣域，不得跨經(jīng)營(yíng)區域辦理授信、發(fā)放貸款、開(kāi)展票據承兌和貼現。其中，當年新增可貸資金應主要用于當地信貸投放，貸款應主要投向縣域農戶(hù)、社區居民與小微企業(yè)。

2、除結算性用途的同業(yè)存放業(yè)務(wù)、與主發(fā)起行及同一主發(fā)起行發(fā)起的村鎮銀行之間的同業(yè)業(yè)務(wù)外，不得跨省開(kāi)展線(xiàn)下同業(yè)業(yè)務(wù)。

3、支農支小方面的指標權重應顯著(zhù)高于其他類(lèi)型指標（合規經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險管理類(lèi)指標除外）。

4、各項貸款占比不低于70%、新增可貸資金用于當地比例不低于80%、農戶(hù)和小微企業(yè)貸款占比不低于90%，以及戶(hù)均貸款不高于35萬(wàn)元人民幣。

五、村鎮銀行的政策導向辨析

（一）監管強度有所深化

目前村鎮銀行的監管強度有所強化，這主要是因為村鎮銀行當前雖然存在諸多問(wèn)題（規模偏小、股權結構分散、外部人控制、主業(yè)不突出等）。

1、強調“兩小”與“三個(gè)適度集中”

（1）這里的“兩小”是指專(zhuān)注傳統信貸主業(yè)、專(zhuān)注縣域農戶(hù)與小微企業(yè)。

（2）這里的“三個(gè)適度集中”主要指主發(fā)起行適度集中、管理半徑適度集中、股權結構適度集中。即要求主發(fā)起行要提高自己在發(fā)起行、董事會(huì )上的話(huà)語(yǔ)權（比例要提高至50%以上）。

2、啟動(dòng)“多縣一行”制村鎮銀行和“投資管理型”村鎮銀行試點(diǎn)

2018年1月12日，原銀監會(huì )發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點(diǎn)的通知》，這實(shí)際上體現出政策層面對村鎮銀行的鼓勵。

（1）已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，可以新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行。投資管理型村鎮銀行受讓其主發(fā)起人已持有的全部村鎮銀行股權，可以繼續投資設立或者收購村鎮銀行，并對所投資的村鎮銀行履行主發(fā)起人職責。

（2）村鎮銀行先前是按照“一縣一行”的原則設立（即一個(gè)縣域地區只能設立1家村鎮銀行），但考慮到部分縣域地區經(jīng)濟總量小、人口少，不足以支撐單獨設立1家村鎮銀行。為此，監管部門(mén)提出可以在省內相鄰的多個(gè)縣（市、旗）中的1個(gè)縣（市、旗）新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為“多縣一行”制村鎮銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設立支行。

3、支持符合條件的村鎮銀行發(fā)債與上市融資

監管部門(mén)明確提出，支持符合條件的村鎮銀行發(fā)行“三農”、小微企業(yè)專(zhuān)項金融債券以及其他債務(wù)、資本補充工具，支持村鎮銀行在全國中小企業(yè)股份轉讓系統掛牌交易股份或在資本市場(chǎng)公開(kāi)募集股份并上市交易。

4、村鎮銀行未來(lái)有可能會(huì )向其它金融機構轉型

從政策導向上來(lái)看，推動(dòng)P2P向小貸公司轉型、小貸公司向村鎮銀行轉型可能是一條合適的路徑，后續若村鎮銀行發(fā)展的好，不排除村鎮銀行向農商行甚至城商行轉型的可能。

（1）2009年6月9日原銀監會(huì )發(fā)布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，嘗試推動(dòng)小貸公司向村鎮銀行轉型。

（2）2019年11月，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專(zhuān)項整治工作領(lǐng)導小組辦公室與網(wǎng)絡(luò )借貸風(fēng)險專(zhuān)項整治工作領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于網(wǎng)絡(luò )借貸信息中介機構轉型為小額貸款公司試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（整治辦函〔2019〕83號），推動(dòng)P2P向小貸公司轉型。

（二）推動(dòng)村鎮銀行風(fēng)險化解與改革

2021年1月5日，銀保監會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)村鎮銀行化解風(fēng)險改革重組有關(guān)事項的通知》，指出近年受各種因素影響，風(fēng)險水平快速上升，相關(guān)問(wèn)題比較突出，將按照“分類(lèi)處置、一行一策”的原則，壓實(shí)主發(fā)起行風(fēng)險處置牽頭責任，采取多種手段推進(jìn)風(fēng)險處置。具體措施包括支持主發(fā)起行向村鎮銀行補充資本以及協(xié)助處置不良貸款、推進(jìn)村鎮銀行改革重組、支持引進(jìn)合格戰略投資者幫助收購和增資以及強化對主發(fā)起行的激勵約束等等。

六、村鎮銀行的未來(lái)需要重新洗牌

村鎮銀行誕生以來(lái)的16年時(shí)間里，經(jīng)營(yíng)情況一直不是特別理想，各種因素疊加之下有趨于惡化甚至成為雞肋之勢，河南村鎮銀行事件則無(wú)疑進(jìn)一步了加劇村鎮所面臨的困境，并推動(dòng)村鎮銀行加速重新洗牌。

（一）根據《中國金融穩定報告2021》披露的信息，2021年二季度央行金融機構評級結果顯示共有122家村鎮銀行為高風(fēng)險機構（基本占到全部村鎮銀行數量的7%左右），預計中高風(fēng)險村鎮銀行數量占比可能會(huì )達20%以上，這意味著(zhù)村鎮銀行群體目前的困境很突出。

（二）實(shí)際上，具有法人資格的村鎮銀行是否能比主流銀行的分支機構做得更好，應該說(shuō)很值得商榷。特別是如果從數量上看，目前村鎮銀行有1651家、農商行有1596家，如此龐大的農商行與村鎮銀行數量是否合適亦值得商榷。某種程度上看，包括村鎮銀行、農商行的農村金融機構，可能均處于洗牌的過(guò)程中。

（三）村鎮銀行通常被作為主發(fā)起行跨區域經(jīng)營(yíng)的聚力點(diǎn)，這就意味著(zhù)主發(fā)起行在村鎮銀行的風(fēng)險化解和兼并重組中需要起到牽頭作用，即需要采取增資擴股、調整高管、提供流動(dòng)性支持、幫助處置不良資產(chǎn)等措施給予優(yōu)化。

（四）考慮考慮到村鎮銀行被定位為服務(wù)于涉農金融及鄉村振興，而考慮到農村經(jīng)濟和農村金融固有的高風(fēng)險、高成本、低收益特征以及農村地區融資需求比較低迷、農村地區資金外流情況比較突出等現實(shí)性問(wèn)題，預計村鎮銀行的經(jīng)營(yíng)情況可能很難會(huì )有所好轉，資金端與資產(chǎn)端在價(jià)格、期限與規模上的錯配會(huì )比較嚴重，且會(huì )長(cháng)期存在，其風(fēng)險化解和改革重組可能是一個(gè)確定但漫長(cháng)的過(guò)程。

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原標題： 村鎮銀行的未來(lái)需要重新洗牌