楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
一般我們所說(shuō)的地方債務(wù)，指的是地方政府債務(wù)，包括狹義地方債務(wù)和廣義政府債務(wù)兩類(lèi)。
狹義的地方債務(wù)，指地方政府依據《預算法》發(fā)行的地方政府債券。
這是當下地方政府唯一合法的直接舉債模式，通常以省為單位集合發(fā)行，每年度的舉債總額度由全國人大審議，各省區的發(fā)行額度由財政部根據各地債務(wù)率、綜合需求予以確定。
比如2020年的全國地方債務(wù)額度是由經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì )第三次會(huì )議審議批準，2020年全國地方政府債務(wù)限額為288074.3億元。
但在地方債券中，也有品種之分：
一般債券，不確定具體用途、用于補充地方公共財力的債券。截止至2020年6月末的一般債券余額是124822億元。
專(zhuān)項債券，包括置換債券（2015年正式開(kāi)始發(fā)行地方債時(shí)置換存量地方債務(wù)所發(fā)行的債券）和項目自平衡專(zhuān)項債券（對應具體項目發(fā)行、用項目產(chǎn)生的收入進(jìn)行償還）。截止至2020年6月末的專(zhuān)項債券是116761億元。
另外還有再融資債券（置換到期地方債的債券）。
*另外還有一種特殊情況，就是地方政府承接的世界銀行、亞投行等機構的特殊貸款；這類(lèi)雖然不是政府債券，但也屬于政府負有償還責任的款項，自然也可以認定是政府債務(wù)。如今非政府債券形式存量政府債務(wù)1889億元。
廣義的地方債務(wù)，是指政府及政府控制的企業(yè)負有償還義務(wù)的債務(wù)。
每個(gè)地區的政府都有一些企業(yè)專(zhuān)門(mén)從事公益性項目投資、基礎設施建設的企業(yè)，這些企業(yè)被稱(chēng)為“城投”或者“融資平臺”；這些企業(yè)與政府的職能相當類(lèi)似，和政府的關(guān)系也是非常緊密的，所以這些企業(yè)的負債也可以認為是政府負債。
因此，廣義的地方債務(wù)除了包括地方債券外，還包括政府負有支出責任、但還未支付的款項以及融資平臺的有息負債。這些債務(wù)主要包括：
政府開(kāi)展基礎設施特許經(jīng)營(yíng)項目與政府與社會(huì )資本合作項目（PPP）產(chǎn)生的長(cháng)期應付款。
融資平臺類(lèi)企業(yè)在市場(chǎng)上發(fā)行的債券。
融資平臺承接的政策性銀行貸款（國家開(kāi)發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行）。
融資平臺類(lèi)企業(yè)的銀行貸款、信托貸款、融資租賃、股權融資。
融資平臺類(lèi)企業(yè)在地方金交所等場(chǎng)所募集的非標資金。
那么狹義和廣義政府債務(wù)之間的差距有多大呢？我們就拿這幾天很火的貴州舉例：截止至2019年末，貴州省的狹義債務(wù)是9673.38億元，廣義債務(wù)約23316億元。所以，官方定義的地方債務(wù)一直不高，但實(shí)際政府債務(wù)還是遠遠超過(guò)這個(gè)水平的。
地方債務(wù)存在哪些風(fēng)險呢？
這是近年來(lái)一直很熱門(mén)的話(huà)題。和地方債需要一分為二來(lái)討論一樣，地方債務(wù)風(fēng)險同樣需要從兩個(gè)不同的維度進(jìn)行分析。
狹義的地方債務(wù)，即地方政府債券。地方債券的地位等同于國債；2020年的地方債平均發(fā)行利率為一般債券3.12%，專(zhuān)項債券3.33%。如今的發(fā)行利率之低也能從側面印證地方債券的穩固；所以地方債券的總體風(fēng)險指數是比較低的，但仍然有一些問(wèn)題沒(méi)有解決。
首先是期限錯配問(wèn)題尚未完全解決。
地方債我國從2015年才開(kāi)始正式發(fā)行地方債，許多政策還在不斷調整完善過(guò)程中。在剛開(kāi)始發(fā)行地方債的那幾年，對債務(wù)期限較為謹慎，以3、5年期債券為主。尤其是在2015年還對之前的政府債務(wù)進(jìn)行了置換，發(fā)行了大量再融資債券。這些債券在2018年開(kāi)始就陸續到期，但現在的地方財政顯然是無(wú)力償還的，造成了一定的償付風(fēng)險。
因此，從2019年開(kāi)始放寬了債券期限的問(wèn)題，之前到期的債務(wù)通過(guò)發(fā)行長(cháng)期限的再融資債券進(jìn)行置換；如今的平均發(fā)行期限已經(jīng)達到了一般債券14.7年，專(zhuān)項債券15.3年，使得近十年內的地方債券都不會(huì )出現償付風(fēng)險，但置換、消化之前的短期限債券還需要一定時(shí)間。
其次是專(zhuān)項債券的資金管理尚未完善。
專(zhuān)項債券是定向使用的，其中很大一部分是對應具體項目發(fā)行的項目收益自平衡專(zhuān)項債券，這些項目的償債來(lái)源和其他地方債券由財政統籌是不同的，是用項目本身產(chǎn)生的收益來(lái)償還。如今這類(lèi)債券大量發(fā)行，在2019-2020年中就將發(fā)行5萬(wàn)億之多，配套的資金監管、項目監管制度卻至今仍未出臺，可以預計到未來(lái)其中隱含的風(fēng)險。
以及，財稅改革仍在繼續，新的地方財政收入機制尚未完成。
地方財政的收入來(lái)自哪里？從感官印象上，似乎會(huì )認為主要收入來(lái)自土地出讓?zhuān)坏珜?shí)際上近些年土地出讓收入在地方財政中的占比并未提高，甚至還有下降的趨向。對地方財政更重要的，中期是稅收收入，長(cháng)期是國有資本運作。
過(guò)去，傳統的地方稅種是營(yíng)業(yè)稅，但在營(yíng)業(yè)稅改增值稅、成為中央與地方共享稅收后，地方財政的實(shí)際收入產(chǎn)生了明顯的滑坡，各地對中央財政分配的依賴(lài)程度進(jìn)一步加強。從當下而言，這樣的財政結構利于中央推行改革，但是從長(cháng)期發(fā)展來(lái)說(shuō)是不太健康的，未來(lái)還是要建立新的地方稅種、擴充地方可用財力。這一趨勢在當下已經(jīng)明朗，消費稅已經(jīng)劃歸地方、正在進(jìn)行征收環(huán)節的改革；但財產(chǎn)性的稅收，如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅仍然難產(chǎn)。在新的地方稅種建立、實(shí)施之前，地方財政的壓力仍然會(huì )持續一段時(shí)間。
因此，狹義的地方債務(wù)，即地方政府債券并沒(méi)有想象中的風(fēng)險問(wèn)題，只是還有一些細節需要調整。這一點(diǎn)我們通過(guò)財政部的公布數據也可以得到印證：
2019年全國地方一般公共預算本級收入101077億元，地方政府性基金預算本級收入80476億元。
這意味著(zhù)地方政府目前存量的債券大概是年收入的1.6倍，考慮到債券的期限結構正在拉長(cháng)，還本付息的結構也正在多樣化（既有按逐年還本、也有到期一次性還本）、還可以發(fā)行再融資債券進(jìn)行置換，確實(shí)不構成威脅地方財政的風(fēng)險問(wèn)題。
實(shí)際上，我們一直談?wù)摰牡胤絺鶆?wù)問(wèn)題指的都是廣義的地方債務(wù)；和安全的地方債券相比，廣義的地方債務(wù)存在規模大、成本高、結構亂、風(fēng)險高等一系列問(wèn)題，是構成地方債務(wù)風(fēng)險的主要因素。
地方隱性債務(wù)情況嚴重，有許多政府負有責任的債務(wù)以地方債券之外的方式存在。如明股實(shí)債的不規范PPP、EPC+F（融資建設）、已被喊停的融資性政府購買(mǎi)服務(wù)等等。
這些債務(wù)的特點(diǎn)是政府負有償付責任，但未及時(shí)、足額納入財政預算，既加重了地方債務(wù)的負擔，又存在一定的風(fēng)險，有損害地方政府信用、產(chǎn)生違約事件的可能。因此，財政部在2019年推行了一輪“隱性債務(wù)置換”，通過(guò)財政協(xié)調金融機構對隱性政府債務(wù)進(jìn)行置換，改善債務(wù)結構和降低成本，降低隱性債務(wù)的風(fēng)險。不過(guò)，這一輪置換開(kāi)展的時(shí)間和規模并不大，從整體上來(lái)看，仍有許多存量債務(wù)未能解決，還在等待下一次化解機會(huì )。
融資平臺的非標債務(wù)規模過(guò)大，許多地區存在長(cháng)期借新還舊，產(chǎn)生的債務(wù)壓力對地方綜合財力產(chǎn)生了很大的擠壓作用，導致積極財政的作用變得有限?！胺菢藗鶆?wù)”指的是非標準化債務(wù)，指地方融資平臺企業(yè)舉借的除銀行貸款、發(fā)行債券外債務(wù)的統稱(chēng)，主要是融資租賃、金融資產(chǎn)交易所定向融資產(chǎn)品、信托貸款等模式產(chǎn)生的債務(wù)；有相對隱蔽（總額很難統計）、成本高（顯著(zhù)高于銀行貸款利率）、期限錯配（期限短、近兩年償付壓力大）的特征。目前產(chǎn)生的所謂地方政府違約事件，都是這些非標債務(wù)產(chǎn)生的問(wèn)題；且不僅牽涉到地方債務(wù)，又涉及到金融業(yè)的影子銀行業(yè)務(wù)、違規募集等問(wèn)題，可謂盤(pán)根錯節，是地方債務(wù)問(wèn)題中的深水區。
受近年來(lái)財政乏力的影響，廣義的地方債務(wù)增速較快，尤其今年受疫情影響后，地方財政收入產(chǎn)生了明顯的下降，進(jìn)而再次導致地方對融資平臺等表外融資產(chǎn)生更大的依賴(lài)。這使得未來(lái)廣義債務(wù)的走向充滿(mǎn)了不確定性，可謂是一波未平、一波又起。
因此，地方債務(wù)的主要風(fēng)險并不在于真正的地方政府債務(wù)、地方政府債券；而在于廣義的、以企業(yè)為主體存在的各類(lèi)與政府有關(guān)的企業(yè)債務(wù)，以及與之盤(pán)根錯節、緩慢推進(jìn)改革的金融深水區。
當然了，這些問(wèn)題也一直是監管聚焦的重點(diǎn)領(lǐng)域，每個(gè)階段的工作均有提及；但要如何解決這些問(wèn)題，需要的不僅是時(shí)間，還必然有大刀闊斧的改革。
未來(lái)五年，依然將是財稅制度、金融改革的密集期。
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