法園金融法律研究 作者：王平
來(lái)源：法園金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）
2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金[2014]76號），提出了政府和社會(huì )資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），PPP模式即項目由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。
根據國家發(fā)展和改革委員會(huì )《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號）規定，依據PPP的操作模式不同分為經(jīng)營(yíng)性項目、準經(jīng)營(yíng)性項目及非經(jīng)營(yíng)性項目：
1、對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營(yíng)收費能夠完全覆蓋投資成本的經(jīng)營(yíng)性項目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權，采用建設-運營(yíng)-移交（BOT）、建設-擁有-運營(yíng)-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。
2，對于準經(jīng)營(yíng)性項目，由于經(jīng)營(yíng)收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營(yíng)-移交（BOT）、建設-擁有-運營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)。
3、對于非經(jīng)營(yíng)性項目，由于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本，這種項目可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)，采用建設-擁有-運營(yíng)（BOO）、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。
綜上可知，經(jīng)營(yíng)性項目一般通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權的方式運營(yíng)。準經(jīng)營(yíng)性項目一般通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權附加政府補貼的方式運營(yíng)，也可以由政府直接參股運營(yíng)。非經(jīng)營(yíng)性項目一般通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式運營(yíng)。
隨著(zhù)PPP模式的不斷推廣，諸多地方政府項目打著(zhù)PPP的名號進(jìn)行融資，積累了隱性風(fēng)險。為此，2017年11月10日，財政部辦公廳下發(fā)《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），針對PPP項目庫的管理包含兩個(gè)方面內容：一者是對PPP項目入庫標準就行嚴格化，二者是對不符合要求的項目要清理出庫。
對于入庫標準，《通知》明確了負面清單，即：
（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì )資本承擔的；僅涉及工程建設，無(wú)運營(yíng)內容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。
解讀：1、根據《通知》規定，PPP項目必須是政府負有提供義務(wù)的公共服務(wù)領(lǐng)域，但是涉及國家安全或重大公共利益的除外。但是，早在2017年5月28日，財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號文）規定，嚴禁將鐵路、公路、機場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎設施建設，儲備土地前期開(kāi)發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。87號文提及禁止采用政府購買(mǎi)服務(wù)的諸多事項實(shí)質(zhì)涉及政府負有提供義務(wù)的公共服務(wù)領(lǐng)域。由此可知，87號文所限制的這些領(lǐng)域，如為PPP項目，不得采用政府購買(mǎi)服務(wù)的方式開(kāi)展。
2、根據PPP模式的定義，PPP項目的社會(huì )資本必須承擔項目設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作。因此，PPP項目必須包含運營(yíng)內容。如果僅僅是建設-移交（BT）方式實(shí)施的，不應納入PPP項目，即便納入，也應清理出庫。
（二）前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關(guān)立項審批手續的；涉及國有資產(chǎn)權益轉移的存量項目未按規定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續的；未通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的。
解讀：對于未完成立項審批手續，國有資產(chǎn)轉移事項未履行相關(guān)手續的項目，以及未通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證等程序的項目，由于不符合相關(guān)法律法規的規定，不得采取PPP模式。
但是，87號文明確不得將建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。換言之，新建及改擴建項目，如為PPP項目，不得采用政府購買(mǎi)服務(wù)的方式開(kāi)展。
（三）未建立按效付費機制。包括通過(guò)政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內未連續、平滑支付，導致某一時(shí)期內財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績(jì)效考核，或實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
解讀：付費的合法合規性是PPP項目開(kāi)展的重要前提，如果項目涉及政府付費或可行性缺口補助，必須符合一定條件：
其一，付費及補助應與項目產(chǎn)出績(jì)效掛鉤，即，如果付費是按時(shí)間點(diǎn)支付的，那將應不符合要求清理出庫。此外，項目建設成本不參與績(jì)效考核，或實(shí)際與績(jì)效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的，也應清理出庫。
其二、付費或補助在項目合作期內需連續、平滑支付，如果在某一時(shí)期導致財政支出壓力激增的，應當清理出庫。不過(guò)需要說(shuō)明的，本條對于社會(huì )參與方存在不合理性，財政支出激增與否并非社會(huì )參與方所能控制，如果某政府財政管理不善，導致項目直接清理出庫，對社會(huì )參與方而言，并不公平。
另外，根據87號文的規定，政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據。地方各級財政部門(mén)應當充分考慮實(shí)際財力水平，妥善做好政府購買(mǎi)服務(wù)支出與年度預算、中期財政規劃的銜接，足額安排資金，保障服務(wù)承接主體合法權益。換言之，PPP項目對應的付費及補助，應屬于政府的既有預算，先有預算，才有支付。
根據財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財金[2014]76號），如果涉及非政府購買(mǎi)服務(wù)而需要支付相關(guān)補貼的PPP項目，財政補貼也要以項目運營(yíng)績(jì)效評價(jià)結果為依據，補貼支出也應在中長(cháng)期財政規劃中予以統籌考慮。
對于已經(jīng)入庫的PPP項目，《通知》涉及如下事項的，應當清理出庫：
（一）未按規定開(kāi)展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開(kāi)展物有所值評價(jià)或財政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購階段但未開(kāi)展財政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購階段但未開(kāi)展物有所值評價(jià)的項目除外）；雖已開(kāi)展物有所值評價(jià)和財政承受能力論證，但評價(jià)方法和程序不符合規定的。
解讀：對于未按要求開(kāi)展兩個(gè)論證以及開(kāi)展不符合規定的，不滿(mǎn)足PPP項目基本要求的，應當清理出庫。
（二）不宜繼續采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當前及以后年度財政承受能力已超過(guò)10%上限的；項目發(fā)起人或實(shí)施機構已書(shū)面確認不再采用PPP模式實(shí)施的。
解讀：1、入庫一年但項目無(wú)實(shí)質(zhì)進(jìn)展的，以及各方確認不再采用PPP模式的，清理出庫。
2、在開(kāi)展項目采購時(shí)，如果所述本機政府當期及以后年財政承受能力超過(guò)10%，應當清理出庫。此條意在嚴守財政支出10%的底線(xiàn)，防范風(fēng)險。
（三）不符合規范運作要求。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會(huì )資本方的；采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設置歧視性條款、影響社會(huì )資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項目債權融資的；違反相關(guān)法律和政策規定，未按時(shí)足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當資本金或由第三方代持社會(huì )資本方股份的。
解讀：1、融資平臺公司如未進(jìn)行市場(chǎng)化轉型，不屬于社會(huì )資本方，不得承接PPP項目。
2、采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的，無(wú)運營(yíng)內容，不屬于PPP項目。
3、采購文件影響社會(huì )資本平等參與的，以及項目融資存在合規性問(wèn)題的，應當清理出庫。
（四）構成違法違規舉債擔保。包括由政府或政府指定機構回購社會(huì )資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì )資本承諾固定收益回報的；政府及其部門(mén)為項目債務(wù)提供任何形式擔保的；存在其他違法違規舉債擔保行為的。
解讀：政府或指定機構回購社會(huì )資本本金，以及承諾回報，提供擔保的。嚴重違反地方政府債務(wù)相關(guān)規定，應當清理出庫。
（五）未按規定進(jìn)行信息公開(kāi)。包括違反國家有關(guān)法律法規，所公開(kāi)信息與黨的路線(xiàn)方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識產(chǎn)權，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會(huì )穩定或損害公民、法人或其他組織合法權益的；未準確完整填寫(xiě)項目信息，入庫之日起一年內未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項目實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。
解讀：信息公開(kāi)促進(jìn)項目陽(yáng)光化，有利于社會(huì )對項目的監督?！锻ㄖ芬笪窗匆幎ㄔ赑PP信息平臺公開(kāi)相關(guān)信息的，直接清理出庫。
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