楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
2021年5月6日，財政部長(cháng)劉昆在經(jīng)濟日報上發(fā)表署名文章《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現代財稅體制》；對國務(wù)院提出進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)進(jìn)行了細化，指出了未來(lái)財政工作的主要方向。
其中，最值得我們關(guān)注的是，財政部對地方政府隱性債務(wù)處置的表述再次升級：要求堅決遏制增量，落實(shí)地方政府不得以任何形式增加隱性債務(wù)的要求，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。積極穩妥化解存量，強化與金融系統協(xié)同配合，對隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監管，加強對化債情況審計核查，確保數據真實(shí)可靠、化債工作扎實(shí)推進(jìn)。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險。加強督查審計問(wèn)責，嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。
這意味著(zhù)針對地方政府隱性債務(wù)的監管再次升級：
自地方政府隱性債務(wù)的概念提出以來(lái)，究竟哪些算政府隱性債務(wù)、隱性債務(wù)的存量規模到底有多少，一直存在比較大的爭議。無(wú)論是財政系統內部的核查，還是宏觀(guān)研究的分析，都暫時(shí)未能梳理出地方隱性債務(wù)的全貌，導致地方隱性債務(wù)的風(fēng)險始終無(wú)法很好的控制；這讓隱性債務(wù)風(fēng)險如迷霧一般持續籠罩在許多地區，使得地方債務(wù)市場(chǎng)與金融市場(chǎng)保持著(zhù)高度緊張。
去年底我曾說(shuō)過(guò)，地方隱性債務(wù)是財政體系中的“無(wú)聲大象”，大家都知道大象的存在，卻很難摸清大象的全貌；過(guò)去的管理思路也是讓大象繼續保持安靜，確保財政系統穩定運轉。但在今年政治局會(huì )議要求“強化風(fēng)險意識，加強研究預判，平衡好促發(fā)展和防風(fēng)險的關(guān)系”后，地方隱性債務(wù)已然成為財政不得不面對、不得不解決的關(guān)鍵性問(wèn)題；《十四五發(fā)展規劃》也將穩妥化解地方隱性債務(wù)作為了未來(lái)五年的重點(diǎn)工作。
因此，當前財政提出：“，強化與金融系統協(xié)同配合，對隱性債務(wù)實(shí)行穿透式監管，加強對化債情況審計核查，確保數據真實(shí)可靠”。標志著(zhù)在地方隱性債務(wù)工作方向將有很大的突破。
一是將聯(lián)合金融系統，對地方隱性債務(wù)的存量狀況進(jìn)行更深層次的統計與摸底，并根據實(shí)際情況納入財政的監管系統。這意味著(zhù)當前的隱性債務(wù)規模只是龐大債務(wù)的一部分，未來(lái)將有更多的隱性債務(wù)隨著(zhù)查處的推進(jìn)浮上水面，地方財政的“緊平衡”將持續、乃至于常態(tài)化；
二是對化債情況審計，意味著(zhù)債務(wù)化解并非簡(jiǎn)單的挪騰可以解決。在之前兩年的債務(wù)化解工作中，我們常?？梢钥吹皆S多地方政府宣稱(chēng)自己化解了非常大規模的隱性債務(wù)，但債務(wù)風(fēng)險卻未曾改變；這是由于許多化債工作“流于表面”，并未真正解決問(wèn)題。當前要求對化債引入審計機制，也意味著(zhù)化債工作的深度將有新的突破；
三是“穿透式監管”，自2018年以來(lái)，財政、國資、金融系統多頭管理的現象得到了很大改善，當前已經(jīng)具備了聯(lián)合監管、穿透監管的基本條件。未來(lái)財政管理將綜合考慮地方財政、地方國資、地方金融的實(shí)際情況，綜合考慮財政風(fēng)險、企業(yè)風(fēng)險、金融風(fēng)險，通過(guò)統籌管理來(lái)控制風(fēng)險的積累與形成，并聯(lián)合擠壓隱性債務(wù)的存在空間。
從這些舉措的來(lái)看，這一次，財政終于要動(dòng)真格了。地方隱性債務(wù)不再是所有人都視而不見(jiàn)的大象，積累多年的問(wèn)題終究要擺到臺面上解決。
首提市場(chǎng)化、法治化債務(wù)違約處置機制
在財政部開(kāi)啟地方隱性債務(wù)清查的工作后，城投債算不算政府隱性債務(wù)的討論始終未曾停止；一些研究也將地方融資平臺的有息債務(wù)規模直接作為了地方隱性債務(wù)的參考依據。雖然從債務(wù)性質(zhì)、債務(wù)責任上，我們絕不能簡(jiǎn)單的將城投債務(wù)直接等同于地方隱性債務(wù)；但也不能否認，大部分城投仍然帶有很重的融資平臺色彩，其債務(wù)與地方債務(wù)有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
因此，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，城投債務(wù)雖然不等同于地方債務(wù)，但城投債務(wù)風(fēng)險與地方債務(wù)風(fēng)險存在交叉傳染的機制；當前的城投債務(wù)風(fēng)險，已經(jīng)是引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險的重要導火索，也是影響地方金融穩定性、地方可持續發(fā)展的核心關(guān)鍵。
正是因為如此，財政部對城投債務(wù)的風(fēng)險高度重視；提出：“健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險”。在《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》明確：“清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算?！钡谋尘跋?，合理疏導市場(chǎng)化債務(wù)風(fēng)險，引導發(fā)展債務(wù)市場(chǎng)化解決機制。
這也意味著(zhù)地方政府對城投債務(wù)的態(tài)度將發(fā)生實(shí)質(zhì)上的改變，不再堅持保持“剛性?xún)陡丁?，而是轉向積極主動(dòng)解決問(wèn)題。近期市場(chǎng)高度關(guān)注的呼和浩特春華水務(wù)違約事件，也是公司主動(dòng)發(fā)布公告進(jìn)行信息公開(kāi)；標志著(zhù)引導債務(wù)管理、穩定市場(chǎng)預期、解決債務(wù)問(wèn)題的方式方法，將邁進(jìn)新的臺階。
健全管理體系，舉債與管理共同擔責
地方債務(wù)的問(wèn)題由來(lái)以久，是多方面因素共同促進(jìn)、形成的重要問(wèn)題。但在地方債務(wù)問(wèn)題發(fā)展、發(fā)酵的這些年，地方債務(wù)問(wèn)題的管理機制不通暢、責任歸屬不清晰，是導致債務(wù)問(wèn)題日積月累、畸形發(fā)展的重要因素。
因此，當前的改革同樣聚集問(wèn)題，對債務(wù)責任進(jìn)行了新的劃分。既要求形成債務(wù)的終身追責，也要求債務(wù)管理的責任倒查，更要求地方主政領(lǐng)導對債務(wù)風(fēng)險直接負責。這也意味著(zhù)債務(wù)管理機制已經(jīng)通暢，解決地方債務(wù)，不再是個(gè)遙不可及的問(wèn)題。
在今年一系列改革促進(jìn)下，舊的地方債務(wù)時(shí)代已成歷史，新的債務(wù)監管馬上落地。2021年絕對是地方債務(wù)史上值得銘記的年份。
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