楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
ABO，即授權(Authorize)-建設(Build)-運營(yíng)(Operate)模式，是近期許多地方政府廣泛用于片區開(kāi)發(fā)項目、大型基礎設施項目包的一種模式。但是，由于這些項目中涉及到許多政府權責范圍內的公益性基礎設施，以及項目實(shí)施過(guò)程中涉及社會(huì )資本投資建設，采取ABO模式實(shí)施的片區開(kāi)發(fā)項目是否涉及政府隱性債務(wù)的討論頗多。
那么，ABO項目究竟是否屬于隱性債務(wù)？又該如何規避隱性債務(wù)的嫌疑呢？
在甄別政府隱性債務(wù)的過(guò)程中，核心判斷的關(guān)鍵在于“是否產(chǎn)生了地方財政的付款義務(wù)”；因此，如果政府直接采用ABO模式、將片區開(kāi)發(fā)項目的開(kāi)發(fā)權等權益直接授予了社會(huì )資本，由于其中存在屬于政府投資責任內的公益性基礎設施、或將財政直接付費作為項目收益來(lái)源的，自然踩到了政府隱性債務(wù)的紅線(xiàn)。
因此，要解決這個(gè)問(wèn)題，必須從結構設計上入手，在堅持“政企分離”基礎上，由政府授權本級國資委下屬的國有企業(yè)作為片區開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化運作主體，將片區開(kāi)發(fā)項目明確屬性、作為市場(chǎng)化封閉式運作的企業(yè)投資項目。通過(guò)“政企分離”的形式，將項目與財政付款義務(wù)進(jìn)行分離，避免涉及地方隱性債務(wù)。
在項目性質(zhì)上，就將整個(gè)片區開(kāi)發(fā)項目的性質(zhì)與地方財政進(jìn)行分離；然后由被授權的國有企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化的運作、基于企業(yè)主體選擇相應的合作伙伴。如此一來(lái)，選擇合作伙伴或者產(chǎn)生對應的付款義務(wù)，都是企業(yè)行為而非政府行為。
構建收益自平衡，劃清債務(wù)界限
在遏制政府隱性債務(wù)不增加的情況下，地方政府投資項目紛紛開(kāi)始要求“項目收益自平衡”；如地方專(zhuān)項債券，同樣是通過(guò)這種形式在舉債的同時(shí)不增加地方財政的負擔。因此，對于片區開(kāi)發(fā)項目來(lái)說(shuō)，是否實(shí)現資金自平衡、是否不增加地方政府的付款壓力，同樣是避免隱性債務(wù)的核心因素。
這就要求地方政府與國有企業(yè)在運作片區開(kāi)發(fā)項目時(shí)，對項目的收益來(lái)源進(jìn)行梳理，并靈活運用實(shí)施主體的企業(yè)性質(zhì)，對產(chǎn)業(yè)基礎設施項目、配套開(kāi)發(fā)項目進(jìn)行投資；通過(guò)片區內的收益權與開(kāi)發(fā)權，實(shí)現資金的總體平衡。在不增加、不固定地方財政支出的前提下，隱性債務(wù)的嫌疑自然得以洗清。
同時(shí)，也應當注意地方政府應當與片區開(kāi)發(fā)項目融資產(chǎn)生的負債劃清界限；地方政府不得以任何形式對片區開(kāi)發(fā)項目進(jìn)行擔?；蜻M(jìn)行兜底承諾，要堅持項目本身的市場(chǎng)化性質(zhì)、其運作過(guò)程中產(chǎn)生的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，對應的還款來(lái)源應當是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入、而非是地方財政預算。
把握市場(chǎng)原則，執行收支兩條線(xiàn)
由于當前的政策框架限制，許多片區開(kāi)發(fā)項目中產(chǎn)生的收益都需要先進(jìn)入政府預算；這就使得許多片區開(kāi)發(fā)的收益來(lái)源與資金歸集變得復雜起來(lái)。如果將這部分收益直接作為項目收入，就會(huì )產(chǎn)生與地方財政掛鉤的問(wèn)題，很容易產(chǎn)生隱性債務(wù)的嫌疑；究竟該如何考慮呢？
對于這個(gè)問(wèn)題，實(shí)際上是需要重新明確“財政收支兩條線(xiàn)”的基本原則，如果直接將進(jìn)入地方財政的收入作為項目收入、或固定為項目的還款來(lái)源，自然涉及政府債務(wù)問(wèn)題。但在實(shí)際操作中，我們完全可以根據政府購買(mǎi)服務(wù)、基建與公共服務(wù)項目市場(chǎng)化實(shí)施等口徑，建立地方政府“按效付費”或者獎補機制，通過(guò)對項目實(shí)施績(jì)效的完成度與目標，安排對應的財政預算支出、支付到被授權的項目運作主體。
因此，只要嚴格堅持“財政收支兩條線(xiàn)”、“財政按效付費”的原則，將應當進(jìn)入財政的項目收益與地方政府對項目的獎補與付費分開(kāi)，片區開(kāi)發(fā)仍然可以在不增加政府債務(wù)的基礎上進(jìn)行市場(chǎng)化運作、并達到項目收益自平衡的目標。
限制債務(wù)重要，但不能因噎廢食
隨著(zhù)查處隱性債務(wù)的風(fēng)暴愈演愈烈，許多地方政府對新上項目開(kāi)始日漸警惕，時(shí)時(shí)刻刻伴隨著(zhù)“是否屬于隱性債務(wù)”的擔憂(yōu)。但是，限制債務(wù)增加并不意味著(zhù)地方政府責任與義務(wù)的減少，要達到未來(lái)的地方政府工作目標、進(jìn)一步推動(dòng)地方的發(fā)展，地方政府該做的事仍然需要繼續；只是如何“帶著(zhù)鐐銬起舞”是一門(mén)需要技巧的義務(wù)。
因此，盡管片區開(kāi)發(fā)項目面臨著(zhù)許多爭議，ABO模式也開(kāi)始逐漸異化；但這只代表未來(lái)項目合規實(shí)施的重要性日趨提高，地方政府并不能“因噎廢食”，就此暫緩片區開(kāi)發(fā)項目的推進(jìn)與實(shí)施。
該做的事，仍然需要去做。
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