楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID:msyangteacher)
在現實(shí)違約風(fēng)險與監管思路的變化下，嚴格防控地方債務(wù)風(fēng)險正式成為了省級地方政府的重要職責；未來(lái)的地方債務(wù)風(fēng)險也不再是單獨的風(fēng)險事件，而是省級人民政府需要面對的重大問(wèn)題。在這樣的背景下，無(wú)論是債務(wù)風(fēng)險的出現方式，還是最終的化解思路與解決方案，都將出現明顯的變化：
強化省級再分配與統籌
地方債務(wù)的問(wèn)題雖然由來(lái)已久，但真正動(dòng)手解決問(wèn)題的歷史并不長(cháng)，且長(cháng)期以來(lái)的思路仍然是“以時(shí)間換空間”，早期的債務(wù)化解試點(diǎn)并不具備太多的借鑒意義。并且，在稅制與財權改革后，地方政府的財權與事權進(jìn)一步下降，也使得依靠地方政府本身的力量來(lái)化解債務(wù)變得遙不可及。
在近年的財稅改革中，由誰(shuí)來(lái)解決、如何解決潛在的債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題成為了重點(diǎn)工作之一；最終的解決思路，是通過(guò)強化省一級對地方政府的監管與領(lǐng)導作用、通過(guò)資源的統籌與再分配，實(shí)現債務(wù)總體風(fēng)險的控制，以平穩渡過(guò)“政府降杠桿”帶來(lái)的風(fēng)險期。
自“永煤”事件后，監管與政府也意識到風(fēng)險事件帶來(lái)的區域性影響，結合改革后將債務(wù)風(fēng)險事件直接由省級黨政一把手負責，也將風(fēng)險處置作為了省級政府的重要工作。在近年來(lái)的地方債券制度修訂中，我們也明顯看到省一級的事權在逐步上升，各省可以根據實(shí)際情況將一般債券、專(zhuān)項債券以及再融資債券額度進(jìn)行調配，以實(shí)現平衡區域發(fā)展、化解潛在風(fēng)險的訴求。
這意味著(zhù)未來(lái)的省級政府將在地方債務(wù)風(fēng)險化解中擔任更為重要的角色，不僅將高度關(guān)注隱性債務(wù)新增以及公開(kāi)債務(wù)的兌付情況，對潛在的風(fēng)險以及債務(wù)結構也將負起應有的監管職責。正如近期財政部開(kāi)始將廣東、上海作為無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)地區，其他各省也將有各自的債務(wù)與風(fēng)險化解目標。
債務(wù)風(fēng)險中的微觀(guān)博弈
由省級政府為地方債務(wù)進(jìn)行統籌管理，從某種程度上來(lái)說(shuō)確實(shí)降低了地方債務(wù)、尤其是公開(kāi)債務(wù)實(shí)質(zhì)性違約的可能。但在實(shí)際運作與管理的過(guò)程中，省級政府目前的體制與可用財力并不具備直接兜底債務(wù)的能力，化解債務(wù)與維持債務(wù)穩定的思路也尚未成型、還在逐步摸索；這意味著(zhù)省級城投并不意味著(zhù)地方債務(wù)風(fēng)險的“高枕無(wú)憂(yōu)”，而是將以另外一種形式呈現。
地方債務(wù)問(wèn)題與處置向來(lái)是中央與地方關(guān)系的延續，隨著(zhù)省一級職能的強化，目前的地方債務(wù)風(fēng)險演變成了中央、省級與地方三個(gè)層面。中央在宏觀(guān)層面上對省一級提供一些政策空間與金融資源調控、并要求省級政府守住風(fēng)險底線(xiàn)；而直接的債務(wù)人、地方政府在無(wú)法承擔巨額債務(wù)之時(shí)，自然希望得到更多的救助與資源傾斜。
這就使得在省政府能力有限、但責任巨大的情況下，對債務(wù)風(fēng)險的防控成為了省級政府與背負巨額債務(wù)的地方政府之間的微觀(guān)博弈。省政府既要防范風(fēng)險事件，提振市場(chǎng)信心；同時(shí)又要密切監測與管理潛在的債務(wù)風(fēng)險，還不能直接對地方債務(wù)進(jìn)行兜底。在之前冀中能源風(fēng)險事件中，我們可以清晰的看到這種博弈的存在；盡管未發(fā)生實(shí)質(zhì)性違約事件，但博弈與風(fēng)險波動(dòng)仍然持續存在。
發(fā)展與風(fēng)險的動(dòng)態(tài)平衡
由于目前經(jīng)濟周期與外部環(huán)境的原因，總體上依然執行積極的財政政策，通過(guò)財政支出與政府投資來(lái)對沖經(jīng)濟下行的壓力。因此，在高層會(huì )議上，曾多次提出“處理好發(fā)展與風(fēng)險防范之間的關(guān)系”；同樣的，在省政府處理地方債務(wù)的問(wèn)題上，也遵循這一原則。維護地方債務(wù)的穩定與市場(chǎng)形象的初衷，是為了地方發(fā)展；但如果債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)積累到一定水平，則需要停下腳步、先處理好債務(wù)問(wèn)題。
因此，不同地區在國家整體發(fā)展上的定位、承載的功能以及發(fā)展階段，注定了不同地區省政府處理債務(wù)問(wèn)題的基本態(tài)度。一些發(fā)展已經(jīng)達到預期目標的地區，則會(huì )暫緩發(fā)展進(jìn)程，優(yōu)先保障存量債務(wù)的兌付，對債務(wù)結構進(jìn)行調整，從根本上降低杠桿率、化解債務(wù)風(fēng)險；而一些處于重點(diǎn)發(fā)展軸的地區，則可能繼續維持目前債務(wù)的滾動(dòng)，仍以地區經(jīng)濟發(fā)展為先。
當然，在具體的處理方式與思路上也并非一成不變，而是根據地方實(shí)際情況、風(fēng)險因素進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整；同一地區在不同階段的處理方式與力度上也會(huì )有較大區別。這將使得地方債務(wù)的情況與區域環(huán)境變得分外復雜；而市場(chǎng)影響的發(fā)酵也會(huì )倒逼政府進(jìn)行應有的作為。地方債務(wù)，如今已是金融監管、財政改革與區域經(jīng)濟間的共同“牛鼻子”。
新省級產(chǎn)投的成立思路
從化解債務(wù)風(fēng)險的長(cháng)期戰略來(lái)看，勒緊地方政府的褲腰帶、縮減各類(lèi)經(jīng)常性支出以及提高地方政府的投資效率、促進(jìn)地方經(jīng)濟內循環(huán)，也是非常重要的一環(huán)。扭轉當前的地方政府投資模式，對改善長(cháng)期的債務(wù)率來(lái)看，同樣是非常關(guān)鍵。
因此，我們可以看到多個(gè)省政府牽頭成立了一些省級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，希望通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的省級統籌市場(chǎng)化運作，來(lái)解決地方政府投資效率低、區縣政府融資困難的問(wèn)題。以典型的環(huán)保項目為例，之前數年的環(huán)保市場(chǎng)頗為混亂，部分項目支出的政府付費與實(shí)際效果并不匹配，且存在一定的運營(yíng)風(fēng)險；以省級產(chǎn)投進(jìn)入、帶動(dòng)地區政府進(jìn)行市場(chǎng)化運作后，顯然可以較好的在市場(chǎng)化與公益性間找到應有的平衡點(diǎn)，也可以促使地方財政資金在省內運轉、形成經(jīng)濟內循環(huán)。
同樣，我們從中也可以窺見(jiàn)一些省級統籌化解地方債務(wù)的思路與未來(lái)發(fā)展方向；在省一級統籌的情況下，不僅新建項目可以有效的通過(guò)市場(chǎng)化運作解決資金問(wèn)題與投資效率，還可以進(jìn)一步挖掘存量資產(chǎn)的潛力。對于既有的債務(wù)結構，也可以進(jìn)行較為深度調整與解決期限嚴重錯配等問(wèn)題。
在“全省一盤(pán)棋”的背景下，地方債務(wù)與政府投資都將有很大的變化，不能按照傳統的思維去看待；但在權力重新分配后，不同區域的化解方式與手段效果，也將出現明顯的差異與分化。
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