天津、新疆、黑龍江、寧夏等省份（直轄市）和計劃單列市中的大連市2021年應付專(zhuān)項債利息占其2020年政府性基金收入的比率較高；隨著(zhù)專(zhuān)項債規模逐年增長(cháng)，疊加房地產(chǎn)政策長(cháng)期調控和城市土地資源的逐漸減少，部分省份還本付息的壓力將逐漸加大

截至2021年8月10日，我國地方專(zhuān)項債余額約14.50萬(wàn)億，占地方政府債券余額總量的52.19%，專(zhuān)項債余額排名靠前的省份包括江蘇省、山東省、廣東省、浙江省和四川省。根據各省專(zhuān)項債存續規模及發(fā)行利率來(lái)測算2021年專(zhuān)項債應付利息規模，其占各省2020年政府性基金收入的比率（下文統稱(chēng)“專(zhuān)項債利息比率”）來(lái)看，天津市的專(zhuān)項債利息比率超過(guò)20%，斷層高于其他省份（直轄市），2020年天津市土地出讓收入大幅下滑，使得政府性基金收入同比下降36.3%，但即使按三年平均政府性基金收入來(lái)計算，天津市專(zhuān)項債利息比率仍超過(guò)16%，仍處于較高水平；第二梯隊包括新疆、黑龍江、寧夏、內蒙、甘肅、青海、云南和計劃單列市中的大連市，專(zhuān)項債利息比率介于10%-20%之間。

一方面考慮到各地或多或少存在當地城投公司拿地的情況，此部分土地出讓收入未必能對政府性基金財力形成真正的現金流入，上述省份的實(shí)際專(zhuān)項債利息比率或高于統計值；另一方面， 2021年全國新增專(zhuān)項債限額3.47萬(wàn)億，截至2021年7月末僅發(fā)行了新增債務(wù)限額的39%，剩余新增額度將在下半年集中發(fā)行，若從2021年全年來(lái)進(jìn)行測算的應付專(zhuān)項債利息規模將更高?？紤]到這兩方面的原因，上述專(zhuān)項債利息比率較高的省份，其整體專(zhuān)項債債務(wù)壓力已逐漸顯現。

江蘇省、廣東省和浙江省等省份的專(zhuān)項債余額規模雖較大，但區域經(jīng)濟發(fā)展水平較好，政府性基金收入規模亦較高，專(zhuān)項債利息比率水平較低，不到5%。

考慮到2019年以來(lái)專(zhuān)項債發(fā)行提速，多地面臨項目?jì)洳蛔愕那闆r下要按期完成當年度專(zhuān)項債發(fā)行任務(wù)的問(wèn)題，造成部分申報部分存在不同程度上的過(guò)度包裝，項目收益預測過(guò)于樂(lè )觀(guān)，不能實(shí)現收益與融資自求平衡，對未來(lái)債券本息的償付保障力度較弱。此外，政府專(zhuān)項債利率水平雖較低，但隨著(zhù)專(zhuān)項債規模逐年增長(cháng)，疊加房地產(chǎn)政策長(cháng)期調控的大背景和城市土地資源的逐漸減少，若發(fā)債項目收益遠不及預期或發(fā)債資金無(wú)法有效改善當地基礎設施建設水平，促進(jìn)當地經(jīng)濟的有效增長(cháng)，專(zhuān)項債利息比率較高的省份還本付息的壓力將逐漸加大。

多省審計廳揭示2020年專(zhuān)項債使用中存在的各類(lèi)問(wèn)題，《地方政府專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理辦法》應運而出，專(zhuān)項債發(fā)行和使用步入強監管政策周期；2021年上半年專(zhuān)項債發(fā)行進(jìn)度明顯偏慢，長(cháng)期來(lái)看，專(zhuān)項債“穿透式監管”政策基調不會(huì )改變，專(zhuān)項債項目遴選、發(fā)行和資金的使用等方面趨于規范，專(zhuān)項債資金使用效率亦將得到提升。

今年6月7日，審計署發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，其中對政府債務(wù)風(fēng)險審計調查情況指出，政府專(zhuān)項債仍存在重發(fā)行、輕管理的問(wèn)題。今年7月以來(lái)，各省陸續發(fā)布2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告，多個(gè)省份披露了2020年其專(zhuān)項債使用存在的問(wèn)題，主要包括如下方面：（1）資金管理使用不嚴格，部分地區將專(zhuān)項債資金用于發(fā)放人員工資、差旅費等經(jīng)常性支出，或者購買(mǎi)理財、出借其他單位及用作其他項目建設等；（2）專(zhuān)項債項目建設進(jìn)度緩慢，部分項目甚至無(wú)法實(shí)施，部分專(zhuān)項債資金用于投向無(wú)收益的項目；（3）債券資金長(cháng)期閑置，因項目前期準備不充分、規劃調整等，部分債券資金長(cháng)期閑置在國庫或者項目單位，最長(cháng)閑置時(shí)間甚至超過(guò)1年，未及時(shí)形成實(shí)物工作量。

為加強地方政府專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理，提高專(zhuān)項債券資金使用效益，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險，2021年7月1日，財政部發(fā)布了《地方政府專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），從事前績(jì)效評估和績(jì)效目標管理，到事中的績(jì)效運行監控，及事后的績(jì)效評價(jià)管理和評價(jià)結果應用，建立了全鏈條的管理評價(jià)體系?！掇k法》表示財政部在分配新增地方政府專(zhuān)項債務(wù)限額的時(shí)候，將財政部績(jì)效評價(jià)結果及各地監管局抽查結果作為分配調整因素。同時(shí)，《辦法》還從人事問(wèn)責方面對專(zhuān)項債項目資金績(jì)效管理規定的執行做出要求，強調“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責”，提出了嚴厲的處罰措施“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機關(guān)處理”。

從短期影響來(lái)看，嚴監管背景下，2021年上半年地方政府新增專(zhuān)項債的發(fā)行節奏明顯偏慢，從發(fā)行量來(lái)看，今年上半年新增專(zhuān)項債的發(fā)行量約為1.01萬(wàn)億，僅為去年同期的45%左右。從長(cháng)期來(lái)看，在財政部力推專(zhuān)項債“穿透式監管”的背景下，未來(lái)專(zhuān)項債項目的遴選、項目的實(shí)施和資金的使用方面將受到更加嚴格的監管，專(zhuān)項債資金的使用將逐漸趨于規范，資金長(cháng)期閑置的問(wèn)題有望有效改善，資金的使用效率將得到提升，有助于推動(dòng)專(zhuān)項債資金真正作為“穩增長(cháng)”和“補短板”的財政工具。

2018-2019年投向土地儲備和棚改的專(zhuān)項債超過(guò)當年專(zhuān)項債總額的60%，土地儲備和棚改相關(guān)投資并不計入基建投資，疊加專(zhuān)項債資金管理、使用存在諸多問(wèn)題及項目建設周期較長(cháng)使得專(zhuān)項債發(fā)行規模的快速提升并未帶動(dòng)基建投資的增長(cháng)

2004年以來(lái)，我國基建投資增速波動(dòng)雖然較大，但整體保持較高速度增長(cháng)，2004-2017年增長(cháng)中樞達21.95%。受淡化GDP激勵機制、財政約束增大及城投債務(wù)融資管控等因素影響，2018年以來(lái)我國基建投資增速快速下滑，2018年至2021年6月基建投資增速中樞僅為3.47%。2018年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議提出加快1.35萬(wàn)億專(zhuān)項債發(fā)行和使用進(jìn)度，更好地發(fā)揮專(zhuān)項債券對穩投資、擴內需、補短板的作用，在推動(dòng)在建基礎設施項目上早見(jiàn)成效。2018年以來(lái)，我國新增專(zhuān)項債限額和實(shí)際新增專(zhuān)項債規模逐年提高，受疫情影響提振經(jīng)濟的需求，2020年專(zhuān)項債計劃新增限額3.75萬(wàn)億元，實(shí)際新增3.60萬(wàn)億元，但基建投資增速的仍持續低位運行（ 2021年上半年基建投資增速大幅反彈主要是受基數影響，2021年6月基建投資累計增速已下滑至7.15%）。

為何在專(zhuān)項債放量發(fā)行的背景下，其對基建投資增速的帶動(dòng)作用仍較為有限？筆者認為主要有兩個(gè)方面的原因。

第一個(gè)方面是，2017年政策鼓勵地方政府積極探索有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域放行專(zhuān)項債券，同年6月和7月分別發(fā)布土地儲備和收費公路專(zhuān)項債的管理辦法；2018年4月，財政部新增棚改專(zhuān)項債管理辦法，自此土地儲備和棚改成為專(zhuān)項債的主要投向。經(jīng)統計，2018-2019年合計投向土地儲備和棚改的專(zhuān)項債規模均超過(guò)當年新增專(zhuān)項債總額的60%，由于土地儲備和棚戶(hù)區改造的相關(guān)投資并不計入基建投資，使得專(zhuān)項債發(fā)行規模的快速提升并未帶動(dòng)基建投資的增長(cháng)。2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議明確“專(zhuān)項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目”，但此時(shí)2019年專(zhuān)項債發(fā)行已接近尾期，投向未受到影響，但2020年投向土地儲備的專(zhuān)項債驟降至0，投向棚改項目的專(zhuān)項債規模亦大幅減少，占當年新增專(zhuān)項債的12%左右，更多項目投入交通基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)園區建設、新基建、生態(tài)環(huán)保、水利建設和軌道交通等領(lǐng)域。至此，專(zhuān)項債投資領(lǐng)域呈現多元化且真正投入各類(lèi)基建項目。

第二個(gè)方面是，雖然我國從2015年開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，但專(zhuān)項債發(fā)行提速和規?；瘡?018年開(kāi)始，各省份項目的儲備未跟上專(zhuān)項債規模提升的速度，且在年內“盡早發(fā)行、盡早使用、盡早發(fā)揮拉動(dòng)投資作用”的原則和充分使用當年新增專(zhuān)項債額度的情況下，各地在項目篩選、項目的前期準備上均陷入一定的無(wú)序性，出現了上一節分析中的專(zhuān)項債管理和使用中存在的大量問(wèn)題，使得專(zhuān)項債使用效率低下，即使投入基礎設施建設的專(zhuān)項債資金亦未及時(shí)發(fā)揮應有的作用，對基建投資的帶動(dòng)作用亦微乎其微。同時(shí)，基建類(lèi)項目建設時(shí)間一般2-3年不等，甚至更長(cháng)時(shí)間，專(zhuān)項債一次性發(fā)行，但項目逐步實(shí)施，所以專(zhuān)項債規模的大幅上升和基建投資的增長(cháng)方面存在一定時(shí)滯。

2020年7月，財政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，賦予地方一定的自主權，對因準備不足短期內難以建設實(shí)施的項目，允許省級政府及時(shí)按程序調整用途，優(yōu)先用于黨中央、國務(wù)院明確的“兩新一重”、城鎮老舊小區改造、公共衛生設施建設等領(lǐng)域符合條件的重大項目。同時(shí)再次強調嚴禁將新增專(zhuān)項債券資金用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程，堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目?？傮w來(lái)看，監管一方面對專(zhuān)項債資金的投向進(jìn)一步規范，另一方面對專(zhuān)項債資金的使用進(jìn)行進(jìn)一步管理，從“資金投向哪里”到“資金如何使用”兩方面來(lái)管理，2020年起專(zhuān)項債資金真正投入各類(lèi)基建項目，預計未來(lái)會(huì )逐漸對基建投資起到有效拉動(dòng)作用。