楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
前言
伴隨著(zhù)基建行業(yè)開(kāi)始復工，財政部PPP中心發(fā)布了《關(guān)于加快加強政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》（財政企函〔2020〕1號），并上線(xiàn)了新全國PPP綜合信息平臺，著(zhù)力促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展。
當疫情逐漸得到控制、各地基建開(kāi)始發(fā)力，PPP模式即將迎來(lái)新的機會(huì )；但如今的大環(huán)境與政策都與過(guò)去有許多的不同，PPP的境況是否會(huì )有所變化呢？
時(shí)代不同了，PPP不再與杠桿劃等號
回顧PPP在國內發(fā)展的這些年，我們會(huì )發(fā)現PPP的興衰與企業(yè)部門(mén)承擔的杠桿率高度一致。
當政府債務(wù)率過(guò)高，便提出將基建與公共服務(wù)市場(chǎng)化、促使社會(huì )資本參與；于是就有了PPP的爆發(fā)式發(fā)展，帶動(dòng)了上萬(wàn)億項目以社會(huì )資本承擔債務(wù)的形式落地。
而當企業(yè)部門(mén)總體債務(wù)率過(guò)高后，便開(kāi)啟了去杠桿進(jìn)程；既通過(guò)國資委限制央企的負債率，又收緊融資。在失去了金融的支持后，PPP自然隨之沉寂。
如今，在地方債、基建項目市場(chǎng)化運作、融資平臺改革等一系列改革落地后，政府投融資的渠道逐漸通暢；公益性、非經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目不再需要借道PPP來(lái)完成，如今PPP模式已不再與政府付費、高杠桿劃等號，PPP開(kāi)始回歸本源。
發(fā)揮市場(chǎng)化效率，盤(pán)活存量基礎設施
PPP模式的核心意義就在于將政府壟斷的基礎設施、公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化運營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)提高項目的運營(yíng)效率。當PPP去融資化后，項目是否含有建設內容就變得不再重要，PPP模式的應用面就開(kāi)始變得更加廣闊，整個(gè)基礎設施與公共服務(wù)領(lǐng)域都成為了新的PPP市場(chǎng)。
早在2018年，國務(wù)院就在《關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2018〕101號）中提出：規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）操作，構建合理、清晰的權責利關(guān)系，發(fā)揮社會(huì )資本管理、運營(yíng)優(yōu)勢，提高項目實(shí)施效率。規范有序盤(pán)活存量資產(chǎn)，鼓勵采取轉讓—運營(yíng)—移交（TOT）、改建—運營(yíng)—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。
因此，當基建市場(chǎng)再次復蘇，社會(huì )資本完全可以通過(guò)TOT、ROT等模式參與到廣闊的基建與公共服務(wù)市場(chǎng)中去。這類(lèi)項目沒(méi)有建設期（或者很短），運營(yíng)模式較為成熟，很快就可以進(jìn)入正常運營(yíng)狀態(tài)；不僅項目風(fēng)險很低，且由于不涉及融資建設，更適合輕資產(chǎn)、重運營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)，PPP真正成為了適合社會(huì )資本，尤其是民營(yíng)資本的模式?；A與公共服務(wù)市場(chǎng)，也只有在多種資本都能共同進(jìn)入的時(shí)候，才能彼此競爭、出現市場(chǎng)化效應，促使運營(yíng)服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。
聚焦補短板與民生，凸顯PPP優(yōu)勢
2020年的基建，將側重于補短板與民生類(lèi)項目，這些領(lǐng)域同樣與存量資產(chǎn)有關(guān)，也同樣適合PPP模式。
在城市項目中，老舊小區改造項目就屬于典型的存量資產(chǎn)，在改造的過(guò)程中需要政府對小區的基礎設施改造進(jìn)行一些補助，但這些小區在改建完成后還需要持續的運營(yíng)與管理，因此非常適合采用PPP模式引入社會(huì )資本來(lái)運營(yíng)管理。在環(huán)保領(lǐng)域，發(fā)改委提出：鼓勵政府投資的已建成運行和在建的城鎮污水垃圾處理設施通過(guò)轉讓-運營(yíng)-移交（TOT）、改擴建-運營(yíng)-移交等多種運作方式，引入社會(huì )資本參與運營(yíng)管理，盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高公共服務(wù)供給效率。
在農業(yè)農村領(lǐng)域，國家發(fā)展改革委、財政部在《關(guān)于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見(jiàn)》（發(fā)改農經(jīng)〔2019〕1645號）中提出，要打破各自為政的現狀，逐步建立健全城鄉公共基礎設施一體化發(fā)展機制，實(shí)現城鄉公共基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，堅決厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，把該交給市場(chǎng)的東西都交給市場(chǎng)，政府不作過(guò)多干預。
從中我們可以發(fā)現，當PPP回歸運營(yíng)本源，能夠涉及的領(lǐng)域、項目、范圍都變得非常廣泛；輕資產(chǎn)、純運營(yíng)的模式也使長(cháng)期困擾PPP的融資問(wèn)題不攻自破，限制PPP實(shí)施規模的“10%紅線(xiàn)”不復存在。
存量資產(chǎn)，PPP模式的新機遇
在財政部PPP中心的文件發(fā)布后，我們欣慰的看到，PPP領(lǐng)域逐漸開(kāi)始顯現新的生機。但是，要推廣PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，似乎還有一些問(wèn)題需要解決。
首先，政府對于PPP的觀(guān)念需要改變。
在很長(cháng)的一段時(shí)間內，地方政府都認為PPP是一種投融資模式，而非提升公共服務(wù)與基建運營(yíng)質(zhì)量的工具。因此在出現了專(zhuān)項債等成本更低的融資方式后，大量項目都紛紛采用其他模式建設，運營(yíng)服務(wù)被進(jìn)一步忽視。
在新冠疫情的防控工作中，一些地方政府開(kāi)始認識到自身的短板，在龐大的基礎設施與公共服務(wù)運營(yíng)工作中，政府是中堅力量，但僅靠政府是完全不夠的，必須要讓專(zhuān)業(yè)的人來(lái)辦專(zhuān)業(yè)的事。當政府的觀(guān)念改變、引入社會(huì )資本的運營(yíng)與服務(wù)后，PPP模式自然隨之復興。
其次，社會(huì )資本應當改變經(jīng)營(yíng)模式。
政府的觀(guān)念需要改變，而作為PPP的另一方，社會(huì )資本同樣需要改變。
由于過(guò)去的PPP項目重融資、輕運營(yíng)，導致PPP項目主要依靠高杠桿快速擴張、并以建設利潤核心；但在金融監管、PPP市場(chǎng)收縮、企業(yè)去杠桿的多重調控中，原有的模式已不可持續，一些杠桿率較高的企業(yè)更是舉步維艱，亟需轉型。
如何在高債務(wù)率的情況下轉型？輕資產(chǎn)模式是最佳選擇。在輕資產(chǎn)模式下，社會(huì )資本可以更快速、低風(fēng)險的拓展市場(chǎng)，也不需要投入大量的資本金；而基建與公共服務(wù)的市場(chǎng)容量是巨大的，通過(guò)拓展項目規模、提升服務(wù)范圍，同樣可以獲得堪比建設利潤的收入，并且具有更好的穩定性，是企業(yè)轉型的最好路徑。
最后，針對存量資產(chǎn)的投融資服務(wù)需要跟上。
2019年農發(fā)行下發(fā)了《關(guān)于積極支持TOT模式基礎設施項目的通知》，為PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)作了一些支持，但若要全面推廣，仍然需要商業(yè)銀行的支持。
由于PPP條例尚未出臺，有關(guān)PPP的政策也飄忽不定，商業(yè)銀行對于PPP項目的融資向來(lái)呈較謹慎的態(tài)度。從金融機構的角度出發(fā)，自然會(huì )較多的考慮風(fēng)險因素，但存量資產(chǎn)項目不存在建設期，經(jīng)營(yíng)模式大多也比較明確，其風(fēng)險指數是明顯較低的，金融機構可以參照政府購買(mǎi)服務(wù)的有關(guān)標準對存量資產(chǎn)PPP項目進(jìn)行審核。
同時(shí)，在社會(huì )資本介入、采用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)后，關(guān)于PPP項目與基礎設施資產(chǎn)的再融資制度也應當進(jìn)行進(jìn)一步的完善。無(wú)論是企業(yè)投資還是政府投資，都不能將資金長(cháng)期沉淀在某一項目中，必須加快資金的流動(dòng)速度，才能發(fā)揮最佳的效益；持續性、穩定性更強的存量項目，顯然是再融資制度進(jìn)一步試點(diǎn)的最佳對象。
結語(yǔ)
隨著(zhù)基建大年的來(lái)臨，許多基建投融資模式都隨之復蘇，PPP同樣如此。通過(guò)PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，這既是堅定PPP模式重運營(yíng)的初心，也是當下政府與企業(yè)最盼望看到、互惠互利的最佳選擇。
注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
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