任博宏觀(guān)倫道 作者：任莊主
來(lái)源：國行投研室（ID：jinrongjianghu123123）
正文
繼上一份材料之后（深入分析詳見(jiàn)地方政府融資平臺手冊（2021年版）），本文結合四川、湖南、重慶、陜西、云南、山東、江蘇等地區的政策文件，對這一輪的地方政府融資平臺清理整頓政策要點(diǎn)進(jìn)行討論。目前來(lái)看，平臺公司的清理整頓主要體現在剝離政府融資職能、推動(dòng)自負盈虧的市場(chǎng)化運作轉型、限制平臺公司數量以及推動(dòng)平臺公司之間整合重組等方面。
財政部對融資平臺公司的政策定調為“嚴禁新設融資平臺公司，分類(lèi)推進(jìn)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，剝離融資平臺公司政府融資職能，堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位變成融資平臺”。而作為地方基礎設施建設的最主要載體，多數地區則提出了對轉型和整合之后的平臺公司要給予大力支持，這表明和之前相比，隸屬于平臺公司的轉型方向實(shí)際上是使其變?yōu)檎嬲軌颡毩⑦\作、自負盈虧的地方性國有企業(yè)，并非是從根本上禁止平臺公司。
畢竟即便是地方國企，其在某種程度上也背負著(zhù)一定政府信用，經(jīng)營(yíng)情況和市場(chǎng)認可度受其所在地區政府經(jīng)濟財政實(shí)力的深度影響，地方國企違約對一個(gè)地區信用的沖擊已經(jīng)有所體現，融資平臺同樣如此。
一、上一輪地方政府融資平臺面臨哪些清理整頓？
（一）早在2010年時(shí)期便已經(jīng)有了一次清理整頓大動(dòng)作
1、實(shí)際上早在2009年銀監會(huì )便開(kāi)始向商業(yè)銀行提示地方融資平臺的貸款風(fēng)險，隨后平臺的融資環(huán)境開(kāi)始明顯收緊。2010年時(shí)期，地方政府融資平臺迎來(lái)一輪清理整頓期，其政策背景是2010年6月10日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國發(fā)（2010）19號）。
2、19號文發(fā)布之后，為進(jìn)一步明確平臺清理整頓細節，財政部、發(fā)改委、央行以及銀監會(huì )等四部委連發(fā)四份文件，分別為《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項的通知》（財預（2010）412號）、《關(guān)于下發(fā)融資平臺公司債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》（財預（2010）429號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府融資平臺公司名錄及債務(wù)余額核實(shí)工作的通知》（財預（2010）525號）。
3、上述系列文件出臺后，各地區又針對性地出臺了一些細則，如湖南省政府發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》（湘政發(fā)（2010）25號）、山西省政府發(fā)布的《山西省清理規范政府融資平臺公司實(shí)施方案》等等。
（二）2010年主要清理規范融資平臺及其存量債務(wù)、禁止政府擔保承諾
1、當時(shí)的宏觀(guān)背景是解決2008年大規模經(jīng)濟刺激所帶來(lái)的歷史遺留問(wèn)題，以化解財政金融風(fēng)險，具體清理整頓內容包括（1）將平臺公司分為公益性和非公益性?xún)深?lèi)；（2）將平臺公司債務(wù)分為兩類(lèi)；（3）剝離政府融資業(yè)務(wù)；（4）不再新設融資平臺公司；（5）鼓勵民間資本參與平臺公司融資、禁止政府違規擔保等。
2、當時(shí)對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行了如下分類(lèi)：
（1）因承擔公益性項目建設運營(yíng)舉措、主要依靠財政性資金（70%或以上）償還的債務(wù)；
（2）因承擔公益性項目建設運營(yíng)舉措、項目本身有穩定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；
（3）因承擔非公益性項目建設運營(yíng)舉借的債務(wù)。
這一時(shí)期清理核實(shí)的債務(wù)是截至2010年6月30日融資平臺公司通過(guò)直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)。此外對原計劃由融資平臺公司承擔融資的在建項目，對其后續資金亦明確如下處理要求：
（1）各金融機構要對融資平臺公司貸款，按“逐包打開(kāi)、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理。
（2）對主要（70%以上）依靠財政性資金還款的公益性項目，不得繼續通過(guò)融資平臺公司融資。
（3）對其他有穩定現金流、能夠全額償還貸款本息且符合一般商業(yè)公司經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的項目，銀行重新審核合規后，繼續按原協(xié)議提供貸款，按照一般類(lèi)公司貸款處理。
（4）對重大項目、即相關(guān)法律或國務(wù)院核準或審批的重大項目，可繼續執行原融資計劃。
3、當時(shí)對融資平臺進(jìn)行清理規范的要求如下：
（1）對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務(wù)，對其做出妥善處理。
（2）對承擔公益性項目融資任務(wù)的，同時(shí)還承擔公益性項目建設、運營(yíng)任務(wù)的平臺公司，不再保留融資平臺職能。
（3）對承擔有穩定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要改善融資平臺公司的股權結構。
（4）對其他兼有不同類(lèi)型融資功能的融資平臺公司，包括為政府投資項目（含公益性項目）融資而組建，不承擔具體項目建設、項目經(jīng)營(yíng)管理職能，且與下屬子公司僅是股權關(guān)系的國有資產(chǎn)運營(yíng)公司、國有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等類(lèi)型的融資平臺公司，也要按照規定原則進(jìn)行清理規范。
4、各級政府應在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任。同時(shí)各級政府及其所屬部門(mén)、機構和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。
二、本輪地方政府融資平臺的核心要點(diǎn)有哪些？
近年已有廣東、陜西、四川、湖南、重慶、山東、江蘇等地相繼發(fā)布了針對融資平臺公司清理整頓的相關(guān)文件，其背景是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)（2014）43號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）以及財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預（2017）50號）。
以上文件的核心內容包括推進(jìn)融資平臺市場(chǎng)化轉型、推動(dòng)平臺之間整合、限制平臺公司數量、剝離融資平臺的政府融資職能、使政府與融資平臺之間有效分割、優(yōu)化融資平臺債務(wù)結構（含品種期限與成本）等等。其中今年3月江蘇省發(fā)布的政策文件最具參考價(jià)值。
（一）廣東?。?0170125）：嚴格執行政策層面的禁止性和限制性規定
2017年1月25日，廣東省財政廳發(fā)布《關(guān)于嚴格執行地方政府和融資平臺融資行為有關(guān)規定的通知》（粵財金函（2017）12號），明確提出應重點(diǎn)關(guān)注并嚴格執行國家關(guān)于地方政府和融資平臺融資行為的禁止性和限制性規定，這份文件從某種程度上相當于一個(gè)總結性文件，有助于理解政策層面在地方政府債務(wù)和地方政府融資平臺方面的政策限制：
1、關(guān)于地方政府融資行為的規定
（1）地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)。
（2）地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保的外債轉貸范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關(guān)責任。
（3）地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保。
（4）自 2016 年 1 月 1 日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。
（5）除發(fā)行地方政府債券、外債轉貸外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式擔保。
（6）地方政府及其所屬部門(mén)、事業(yè)單位、社會(huì )團體，不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會(huì )團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押。
（7）學(xué)校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì )團體，不得以教育設施、醫療衛生設施和其他社會(huì )公益設施進(jìn)行抵押融資。
（8）地方政府及其所屬部門(mén)不得以政府債務(wù)對應的資產(chǎn)重復融資。
2、關(guān)于融資平臺融資行為的規定
（1）地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來(lái)源；不得授權融資平臺公司承擔土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資。
（2）需要納入政府債務(wù)的在建項目后續融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統籌考慮，依法通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借。
（3）取消融資平臺公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現金流的融資平臺公司市場(chǎng)化轉型改制。
（4）只承擔公益性項目建設或運營(yíng)任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的平臺公司，不得以財政性資金、國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來(lái)源進(jìn)行融資。
（5）政府及其所屬部門(mén)不得以文件、會(huì )議紀要、領(lǐng)導批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。地方政府及其所屬部門(mén)、公益目的事業(yè)單位和人民團體不得違反法律法規等規定，以出具擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔保。
3、關(guān)于債券資金使用規定
（1）新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，堅決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項目。
（2）置換債券資金只能用于償還政府債務(wù)本金以及符合規定的庫款歸墊，不得用于除此以外的其他任何用途。
（3）置換債券資金不得用于償還應由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)；不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出和上新項目、鋪新攤子。
（4）地方政府一般債務(wù)利息支出應當按照規定通過(guò)一般公共預算收入支付，不得通過(guò)一般債券資金支付。
（5）地方政府專(zhuān)項債務(wù)利息支出應當按照規定通過(guò)政府性基金預算收入及調入專(zhuān)項收入等支付，不得通過(guò)專(zhuān)項債券資金支付。
4、關(guān)于防范財政支出責任風(fēng)險的規定
（1）地方政府及其部門(mén)不得為專(zhuān)項建設基金項目提供本金回購、保底收益承諾等任何形式擔保。
（2）PPP 項目要堅決杜絕各種非理性擔?；虺兄Z、過(guò)高補貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定回報承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。
（3）PPP 項目不得借未供應的土地進(jìn)行融資，PPP 項目的資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。
（4）PPP 項目防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔過(guò)度支出責任，避免將當期政府購買(mǎi)服務(wù)支出代替PPP 項目中長(cháng)期的支出責任。
（5）未納入 PPP 綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地 PPP項目目錄，原則上不得通過(guò)財政預算安排支出責任。
（二）四川?。?0170217）：推動(dòng)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型
2017年2月17日，四川省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強政府債務(wù)和融資管理的通知》（川府發(fā)（2017）10號），要點(diǎn)如下：
1、地方政府及其所屬部門(mén)、公益性事業(yè)單位不得違法違規采取銀行貸款、企業(yè)債券、中票、BT回購、墊資施工、延期付款、信托融資、融資租賃等方式舉借政府債務(wù)。
2、地方政府及其部門(mén)不得為其他單位或個(gè)人融資承諾承擔償債責任，或通過(guò)企事業(yè)單位舉借以財政資金償還的債務(wù)，不得通過(guò)向債權人出具擔保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內部文件、通知、會(huì )議紀要承諾最低收益、兜底還款、將還款資金納入財政預算安排等方式為企業(yè)、單位融資提供擔保承諾。
3、不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會(huì )團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得以教育設施、醫療衛生設施和其他社會(huì )公益設施進(jìn)行抵押融資，不得以政府債務(wù)對應的資產(chǎn)重復融資。
4、地方政府及其部門(mén)不得為專(zhuān)項建設基金項目提供本金回購、保底收益承諾等任何形式擔保，有關(guān)金融機構也不得要求地方政府提供任何形式擔保。
5、嚴禁通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)延期支付價(jià)款以及平臺公司通過(guò)保底承諾等方式參與PPP進(jìn)行變相融資。政府不得以固定回報承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔支出責任，避免將當期政府購買(mǎi)服務(wù)支出代替PPP項目中長(cháng)期的支出責任。
6、政府投資基金募資、投資、管理、清算、退出等通過(guò)市場(chǎng)化運作，各級政府及其部門(mén)不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。
7、對平臺公司進(jìn)行清理整頓：（1）主要承擔公益性項目融資功能、沒(méi)有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的平臺公司應依法清理注銷(xiāo)；（2）對于兼有政府融資和公益性項目建設運營(yíng)職能的平臺公司應通過(guò)兼并重組等方式整合同類(lèi)業(yè)務(wù)，推動(dòng)其轉型為公益性事業(yè)領(lǐng)域國企；（3）對于具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、市場(chǎng)競爭力較強、規模較大、管理規范的平臺公司應剝離其政府融資功能，在轉型為一般企業(yè)。
8、對于達到啟動(dòng)地方政府財政重整計劃條件的地區，要依法履行相關(guān)程序啟動(dòng)地方政府財政重整計劃。
9、各級政府應定期向人大報告政府債務(wù)情況以及專(zhuān)項建設基金、PPP模式、購買(mǎi)服務(wù)、政府投資基金等融資模式中承諾用以后年度財政資金支付事項。
（1）紀檢監察、組織人事等相關(guān)部門(mén)按規定對違法違規舉債擔保的責任人員進(jìn)行處理，并將違法違規舉債擔保問(wèn)題作為對領(lǐng)導干部進(jìn)行考核、任免、獎懲的重要參考。
（2）人行、銀監等金融監管部門(mén)對要求地方政府違法違規提供擔?；蜻`法違規提供融資的金融機構依法依規實(shí)施處罰。
（3）財政廳將地方政府違法違規舉債擔保行為結果與新增債券、置換債券分配掛鉤，直接扣減舉債空間、相應減少市縣政府債券額度。
（三）湖南?。?0180208）：對市縣按債務(wù)水平建立分檔管控機制
2018年2月8日，湖南省委省政府發(fā)布《關(guān)于嚴控政府性債務(wù)增長(cháng)切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險的若干意見(jiàn)》（湘發(fā)（2018）5號文），文件在大的方向和國家一致，債務(wù)舉借堅持“誰(shuí)舉借誰(shuí)負責”的原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。其它具體核心要點(diǎn)如下：
1、根據各地包括隱性債務(wù)在內的債務(wù)規模和可償債財政水平分市州、縣市區測算綜合債務(wù)率，對高風(fēng)險市縣給予紅色警告、橙色預警和黃色提示。其中，
（1）列入紅色警告的市縣，不得新增政府債務(wù)，不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，實(shí)行公務(wù)出國（境）、公務(wù)接待等項目零支出，機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，平臺公司必須逐年降低負債規模，明確退出紅色警告的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。
（2）列入橙色預警的市縣，不得新增政府債務(wù)限額，調減政府投資計劃、壓縮公用經(jīng)費，平臺公司不得新增負債規模。
（3）列入黃色提示的市縣，嚴格控制融資平臺公司負債規模。
2、政府性債務(wù)風(fēng)險情況納入黨政績(jì)效考核，與財政轉移支付、領(lǐng)導干部提拔作用掛鉤，按新增債務(wù)的一定比例扣減GDP參考值和財政收入參考值。
3、對PPP和政府購買(mǎi)服務(wù)實(shí)行負面清單管理，地方政府不得以借貸資金出資設立各類(lèi)投資基金，嚴禁地方政府及其所屬部門(mén)參與PPP項目、設立各類(lèi)投資基金時(shí)開(kāi)展明股實(shí)債業(yè)務(wù)。
4、根據有無(wú)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和市場(chǎng)競爭能力采取注銷(xiāo)一批、整合一批、轉型一批的方式進(jìn)行處置。其中，市級平臺控制在3個(gè)以?xún)?、縣級平臺不得超過(guò)2個(gè)，鄉鎮一律不得設立融資平臺公司。對清理整頓后的平臺公司實(shí)行名錄管理，未納入名錄范圍的平臺不得承擔棚戶(hù)區改造、易地扶貧搬遷相關(guān)融資，各級政府不得對其項目投資和建設安排資本金。
（四）重慶市（20191106）：推動(dòng)區縣級投融資平臺轉型
重慶也有兩份政策文件，分別為2017年6月6日和2019年11月6日重慶市政府發(fā)布的《關(guān)于加強融資平臺公司管理有關(guān)工作的通知》（渝府辦發(fā)（2017）74號）和《關(guān)于深化區縣國企國資改革的指導意見(jiàn)》，核心要點(diǎn)如下：
1、推進(jìn)區縣國企市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)化重組，推動(dòng)各區縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化重組。其中區縣國企實(shí)際管理層級原則上控制在2級以?xún)?，最多不超過(guò)3級。并強化國企負債規模和資產(chǎn)負債率雙重管控。
2、對不具有競爭優(yōu)勢的一般市場(chǎng)競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉制、兼并重組、資產(chǎn)轉讓、股權轉讓等市場(chǎng)化方式改革重組。
3、對長(cháng)期未實(shí)際經(jīng)營(yíng)的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無(wú)望、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼的嚴重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。
4、全面清理投融資平臺公司債務(wù)類(lèi)型、成本、期限結構，制定并落實(shí)全口徑債務(wù)化解方案，分類(lèi)妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。
5、區縣政府及其所屬部門(mén)和單位不得為平臺公司融資提供任何形式的擔保和承諾，不得安排任何單位為平臺公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲備土地融資，不得將預期土地出讓收入作為平臺公司償債資金來(lái)源。
6、平臺公司不得利用沒(méi)有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規產(chǎn)權的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類(lèi)金融產(chǎn)品，不得重復利用各類(lèi)資產(chǎn)擔保融資，不得與政府信用掛鉤。
7、對區縣政府及其所屬部門(mén)和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規定直接劃轉收回；對存量區縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對平臺公司其他公益性資產(chǎn)，通過(guò)注入有經(jīng)營(yíng)性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。
8、推動(dòng)區縣平臺公司重組整合，每個(gè)區縣確定的公益性項目建設單位最多不超過(guò)3家。清理空殼類(lèi)平臺公司，對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，按照法定程序予以撤銷(xiāo)。
9、實(shí)體類(lèi)平臺公司剝離政府融資職能后，通過(guò)兼并重組、整合歸并同類(lèi)業(yè)務(wù)等方式，轉型為基礎設施、公用事業(yè)、城市運營(yíng)等領(lǐng)域市場(chǎng)化運作的國有企業(yè)，積極主動(dòng)參與全市及各區縣城市提升行動(dòng)計劃。
（五）陜西?。?0201019）：推動(dòng)“以市帶縣”模式下的融資平臺公司轉型
陜西省有兩個(gè)政策文件，分別為2018年7月6日陜西省財政廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)我省融資平臺公司轉型發(fā)展的意見(jiàn)》和2020年10月19日陜西省發(fā)改委和財政廳發(fā)布的《關(guān)于加快市縣融資平臺公司整合升級推動(dòng)市場(chǎng)化投融資的意見(jiàn)》，這兩份文件的核心內容如下：
1、采取資源整合、資產(chǎn)注入、清理撤銷(xiāo)、整合歸并等方式將現有平臺公司轉型為市場(chǎng)化綜合性國有資本運營(yíng)集團公司，剝離其已形成的政府性債務(wù)。
（1）市級平臺：每個(gè)市（區）打造一個(gè)總資產(chǎn)500億元級以上綜合性國有資本運營(yíng)集團。
（2）縣級平臺：每個(gè)縣（區）打造一個(gè)總資產(chǎn)50億元級以上綜合性國有資本運營(yíng)公司。
其中，陜南地區市級和縣級平臺的資產(chǎn)規模分別為200億元級和20億元級。
（3）2022年底市縣融資平臺直接融資規模較目前至少翻一番，全省縣級融資平臺中、評級達到AA級及以上的比例達到全國平均水平。
推動(dòng)省內優(yōu)質(zhì)國企為市縣融資平臺公司提供擔保，一般公共預算收入超過(guò)12億元的縣區平臺公開(kāi)市場(chǎng)信用級別原則上要達到AA、一般公共預算收入超過(guò)5億元的縣區平臺原則上要達到AA-。
（4）除西安市、西咸新區外，原則上市級平臺不超過(guò)4家、國家級開(kāi)發(fā)區平臺不超過(guò)3家、省級開(kāi)發(fā)區和縣級平臺不超過(guò)2家。
（5）2019年一般公共預算收入少于2億元的區縣原則上只保留1家平臺。
（6）積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過(guò)參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動(dòng)縣級平臺公司；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過(guò)市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。
（7）市縣要將已建成的非公益性資產(chǎn)，按照“應劃盡劃”的原則逐步劃入平臺，市縣本級政府投資預算資金可注入平臺作為資本金。
2、摸清平臺公司資產(chǎn)、負債等具體情況，禁止平臺公司以政府信用融資、禁止地方新設具有政府融資功能的融資平臺公司以及禁止以學(xué)校、醫院等事業(yè)單位為中介變相為政府舉借債務(wù)，不得以公益性資產(chǎn)、儲備土地等注入融資平臺公司，已注入的限期1年內剝離。
3、對“空殼類(lèi)”融資平臺公司予以清理撤銷(xiāo)，對“實(shí)體類(lèi)”融資平臺公司要剝離其政府融資職能、通過(guò)兼并重組和整合歸并同類(lèi)業(yè)務(wù)等方式轉型為公益類(lèi)國有企業(yè)，對“商業(yè)類(lèi)”融資平臺公司明確其不得再替下令或受政府委托融資。
4、剝離融資平臺原承擔的政府性債務(wù)，轉型后的公益類(lèi)國有企業(yè)在開(kāi)展市場(chǎng)化融資時(shí)，必須在相關(guān)融資協(xié)議中注明不承擔政府融資職能，保證其形成的企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)無(wú)關(guān)。
5、研究對市縣平臺新增發(fā)債進(jìn)行補貼，省級探索建立市場(chǎng)化的債務(wù)風(fēng)險化解周轉金，引導金融機構積極認購平臺公司發(fā)行的各類(lèi)債券，省屬信托公司要提高省內業(yè)務(wù)占比，鼓勵保險資金支持重大工程建設。
（六）山東?。?0200228）：用3-5年時(shí)間完成融資平臺公司市場(chǎng)化轉型
2020年2月28日，山東省財政廳、國資委、銀保監局以及地方金融監管局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府融資平臺公司市場(chǎng)化轉型發(fā)展的意見(jiàn)》（魯財債（2020）17號），提出用3-5年的時(shí)間完成融資平臺公司轉型。
1、不得以政府信用進(jìn)行融資，嚴禁新設具有政府融資功能的各類(lèi)平臺公司，嚴禁通過(guò)公益性事業(yè)單位變相為平臺公司建設項目融資，嚴禁平臺公司利用沒(méi)有收益的公益性資產(chǎn)抵質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、企業(yè)債券等各類(lèi)金融產(chǎn)品，平臺公司因參與公益性項目建設而在境內外融資時(shí)，須在相關(guān)借款合同、信息披露文件中聲明其新增債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)、政府不承擔任何償債責任。
2、嚴禁將公益性資產(chǎn)、儲備土地作為資產(chǎn)注入平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為平臺公司償債資金來(lái)源。
3、針對平臺公司存量債務(wù)：對無(wú)現金流的純公益性項目，可由財政出資償還或通過(guò)發(fā)行債券予以置換；對具有一定現金流的公益性項目，合規轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；現金流不足以覆蓋成本的部分，可通過(guò)配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、財政補貼等方式予以支持；對存量隱性債務(wù)中的必要在建項目，鼓勵平臺公司與金融機構通過(guò)市場(chǎng)化融資方式保障其后續融資。
4、對“空殼類(lèi)”平臺公司，應依法清理注銷(xiāo)；對兼有政府融資和公益性項目建設運營(yíng)職能的“復合類(lèi)”平臺公司，通過(guò)兼并重組等方式整合同類(lèi)業(yè)務(wù)，推動(dòng)其轉型為市場(chǎng)化運作的公益類(lèi)國企；對“市場(chǎng)類(lèi)”平臺公司，支持其轉型為商業(yè)類(lèi)國企。
5、加快平臺公司去行政化，平臺公司的經(jīng)營(yíng)方針、投資計劃等重大決議須經(jīng)股東大會(huì )或董事會(huì )批準方可進(jìn)行，政府作為出資人不能文件、會(huì )議紀要等行政命令代替平臺公司決策機制。
6、通過(guò)注入資本金、劃撥非公益性政府資產(chǎn)、推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)整合、支持其資本運作、推動(dòng)混合所有制改革等方式給予轉型后的平臺公司支持。
7、支持轉型后公益類(lèi)國企通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中票等方式融資，鼓勵已上市公益類(lèi)國企通過(guò)增發(fā)、配股、公司債等形式實(shí)施再融資。
8、金融機構要密切關(guān)注公益類(lèi)國企融資規模和信用支持方式。
（七）江蘇?。?0210330）：關(guān)于融資平臺公司的最新最具代表性政策
2021年3月30日江蘇省發(fā)布《關(guān)于規范地方融資平臺公司投融資行為的指導意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，這是地方政府關(guān)于融資平臺的最新政策，也最具代表性。
1、整體規定
（1）各級政府和有關(guān)部門(mén)不得干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得在未履行投資合規程序前決策平臺公司投資，不得將招商引資項目變相為平臺公司投資項目，不得通過(guò)平臺公司舉債，不得為平臺公司融資提供任何形式的擔?；虺兄Z。
（2）平臺公司不得脫離投資項目實(shí)際盲目舉債，不得違規為其他企業(yè)提供借款、擔保，不得違規改變資金用途，不得開(kāi)展融資性貿易，在舉借融資時(shí)需主動(dòng)聲明不承擔政府融資職能、所舉債務(wù)是企業(yè)債務(wù)。
（3）重點(diǎn)關(guān)注縣（市、區）、各類(lèi)開(kāi)發(fā)園區和鄉鎮融資平臺公司債務(wù)規模，確保政府隱形債務(wù)余額和風(fēng)險不斷下降。
（4）融資平臺公司應制定年度融資計劃、資金使用計劃和風(fēng)險情況報告，經(jīng)公司黨委會(huì )或董事會(huì )審議后報各地國資監管部門(mén)。各地國資監管部門(mén)應按不同行業(yè)、不同類(lèi)型、不同評級實(shí)行融資限額，建立資產(chǎn)負債約束指標。
2、大幅提高銀行借款類(lèi)和標準化融資產(chǎn)品比重、逐步壓降非標產(chǎn)品規模
（1）提高銀行和信用債券等標準化融資產(chǎn)品比重，鼓勵通過(guò)公募REITs等權益類(lèi)、資產(chǎn)證券化方式融資。
（2）逐步壓降信托、資管計劃、融資租賃、私募基金和在地方交易場(chǎng)所發(fā)行的各類(lèi)非標產(chǎn)品規模。
（3）各金融管理部門(mén)引導金融機構配合置換高成本、短期限、難接續的存量非標類(lèi)債務(wù)。
（4）各地國資監管部門(mén)要將融資平臺公司非標產(chǎn)品占比壓降納入年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核范圍。
3、杜絕變相集資行為
即平臺公司不得以變相集資方式融資，各級政府要組織國資監管部門(mén)、財政部門(mén)、金融管理部門(mén)、監察部門(mén)對縣級以下平臺公司開(kāi)展專(zhuān)項排查，重點(diǎn)約束公職人員及其近親屬套取銀行信用貸、消費貸等資金變相參與平臺公司集資行為。
4、禁止咨詢(xún)費、顧問(wèn)費，降低通道費、承銷(xiāo)費，加強融資成本管控
（1）平臺公司要加強融資成本管控，禁止以咨詢(xún)費、顧問(wèn)服務(wù)費等名目，違規向第三方支付各類(lèi)居間費用。
（2）鼓勵融資擔保公司為平臺公司增信，支持有條件的平臺公司發(fā)行財政貼息的綠色債、項目收益債等創(chuàng )新類(lèi)債券產(chǎn)品。
（3）各級金融管理部門(mén)要引導金融機構合理讓利，通過(guò)降低通道費、承銷(xiāo)費等中間費用成本。
（4）金融機構對平臺公司不得違規提出額外融資附加條件，不得違規收取額外服務(wù)費用，不得通過(guò)以存定增、購買(mǎi)理財等方式額外增加負擔。
（5）督促平臺公司建立承銷(xiāo)機構、會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機制、信用評級機構、工程咨詢(xún)公司等中介機構選聘管理和招投標制度。
5、防范化解債務(wù)風(fēng)險
這一部分的主要政策依據是《江蘇省債券領(lǐng)域風(fēng)險防范處置專(zhuān)項工作機制方案》，核心要點(diǎn)如下：
（1）督促平臺公司信用類(lèi)債券按期兌付、周轉接續。
（2）對債務(wù)風(fēng)險較大的區縣級和市場(chǎng)主體評級AA級以下的平臺公司，建立“一企一策”風(fēng)險應急處置預案。
（3）各級政府可以建立市場(chǎng)化的債務(wù)風(fēng)險化解基金或周轉金。
（4）鼓勵大型國有行、省屬法人金融機構等參與建立債券領(lǐng)域投資發(fā)行平準機制，支持本地區的平臺公司償還到期債務(wù)的資金周轉。
（5）鼓勵金融資產(chǎn)管理公司參與平臺公司債務(wù)實(shí)質(zhì)性重組。
三、對融資平臺公司的清理整頓是新一輪國企改革行動(dòng)的重要組成部分
（一）2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》（中發(fā)（2015）22號）便明確國有企業(yè)的改革方針為“加強一批、創(chuàng )新一批、重組一批、清理退出一批，推動(dòng)企業(yè)改革重組、壓縮企業(yè)管理層級、聚焦企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)上取得實(shí)效”，而對融資平臺公司的清理整頓實(shí)際上也是按照這一政策導向來(lái)進(jìn)行的，如限制市縣級平臺公司數量、推動(dòng)平臺公司之間整合重組、推動(dòng)融資平臺公司市場(chǎng)化轉型升級和結構調整重組等等。
（二）從以上分析可以看出，對融資平臺公司的清理整頓實(shí)際上是新一輪國企改革行動(dòng)的重要組成部分，特別是目前正在進(jìn)行的國企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年），顯然這是一場(chǎng)全國性的行動(dòng)，融資平臺的清理整頓同樣隸屬于這一次行動(dòng)?？梢耘e幾個(gè)例子，
1、2018年2月8日長(cháng)沙市發(fā)布的《平臺公司轉型和國有資本優(yōu)化布局行動(dòng)方案》（長(cháng)辦發(fā)（2018）22號）提出推動(dòng)國有資本向全市主導產(chǎn)業(yè)和戰略新興產(chǎn)業(yè)集聚、推動(dòng)國有企業(yè)向加強城市建設和保障改善民生發(fā)力、推動(dòng)國有企業(yè)提質(zhì)增效轉型創(chuàng )新發(fā)展，并將承擔城市基礎設施建設及公益性項目建設職能的市場(chǎng)化運作的國企劃分為平臺類(lèi)企業(yè)（城投集團、軌道集團和交通集團等3家），將以股權管理、產(chǎn)業(yè)投資、資本運作等方式從事國有資本投資的企業(yè)劃分為投資類(lèi)企業(yè)（先導控股、國投集團、湘江集團、產(chǎn)投集團等4家）；將主業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)特征鮮明、實(shí)力較強的國企劃分為經(jīng)營(yíng)類(lèi)企業(yè)（環(huán)路公司、長(cháng)房集團、湖南糧食集團、水業(yè)集團、燃氣實(shí)業(yè)、國資集團、建發(fā)集團等7家）。
其中，長(cháng)沙市產(chǎn)業(yè)投資集團是以長(cháng)沙市地產(chǎn)集團為主體進(jìn)行更名，并通過(guò)整合市屬產(chǎn)權交易類(lèi)、文化旅游體育類(lèi)、自然資源服務(wù)類(lèi)國有產(chǎn)權進(jìn)行業(yè)務(wù)重組，定位為市屬投資類(lèi)競爭型國有企業(yè)。
2、2019年4月4日，昆明市委市政府發(fā)布的《昆明市深化國有企業(yè)改革三年行動(dòng)實(shí)施方案（2019-2021年）》提出通過(guò)3年時(shí)間打造形成不超過(guò)8戶(hù)企業(yè)集團（主業(yè)范圍控制在3個(gè)以?xún)龋?，整合重組綜合交通、生態(tài)環(huán)保、城鎮建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融控股和重組培育大健康產(chǎn)業(yè)六大集團，2020年基本完成市屬企業(yè)整合重組（新設或改組昆明國有資本投資公司和運營(yíng)公司、組建昆明國有金融資本控股公司），2021年基本完成縣（市）區、開(kāi)發(fā)（度假）園區國企整合重組。
具體看，縣（市）區、開(kāi)發(fā)（度假）園區原則上不再保留國有企業(yè)，確有必要的可保留1戶(hù)企業(yè)。其中，縣（市）區、開(kāi)發(fā)（度假）園區企業(yè)國有資產(chǎn)總額50億元以下，債務(wù)規模小且能妥善處置的，不保留國有企業(yè)；國有資產(chǎn)在50-100億元且承擔了重大建設任務(wù)、對地方經(jīng)濟有重要影響的可保留1戶(hù)；國有資產(chǎn)在100億元以上的可保留1戶(hù)。
3、武漢市委市政府印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)部分市屬出資企業(yè)整合重組工作實(shí)施方案的通知》（武辦文（2020）31號）明確將31家市屬?lài)笳现亟M為12家，2020年9月武漢地產(chǎn)集團、武漢商務(wù)區集團、武漢建工集團、武漢市工程咨詢(xún)部5家市屬企業(yè)整合重組為武漢城市建設集團。
（三）以上政策文件表明，清理整頓后仍然存在的平臺公司除了數量上會(huì )明顯減少、管理層級會(huì )有所壓縮外，其在地方的重要性亦會(huì )有所提升，并將進(jìn)一步獲得地方政府在資源與資金支持方面的支撐，財務(wù)指標方面可能會(huì )有一定程度的改善，經(jīng)營(yíng)模式將進(jìn)一步向真正自負盈虧的地方國企靠攏。
（四）不過(guò)地方國企的日子也不好過(guò)，從政策層面來(lái)看，把防范地方國企債券違約已經(jīng)被作為債務(wù)風(fēng)險管控的重中之重。特別是2021年3月26日國資委官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導意見(jiàn)》明確指出將“化解國企債務(wù)風(fēng)險作為重中之重”。因此轉型為自負盈虧地方國企的融資平臺本身也處于這次地方國企債務(wù)風(fēng)險的化解過(guò)程中（深入分析參見(jiàn)地方國企債務(wù)風(fēng)險防控全解）。
注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
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