任博宏觀(guān)倫道 作者：毛小柒
2022年4月6日，央行發(fā)布《金融穩定法（草案征求意見(jiàn)稿）》（征求意見(jiàn)截止時(shí)間為2022年5月6日）。對此解讀如下：
一、金融行業(yè)再迎一部上位法：需要從體系上認識到其重要性
《金融穩定法》的目標是保障金融機構、金融市場(chǎng)和金融基礎設施持續發(fā)揮關(guān)鍵功能，防止單體局部風(fēng)險演化為系統性全局性風(fēng)險，同時(shí)強調要堅持強化金融風(fēng)險源頭管控，將金融活動(dòng)全面納入監管。
（一）金融行業(yè)上位法體系正處于重塑階段
金融法治建設是2017年第五次金融工作會(huì )議高層以來(lái)尤為重視的。目前，金融行業(yè)已經(jīng)形成了包括《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》等基礎法律為統領(lǐng)的多層次金融法律體系。此次《金融穩定法》的出臺，有助于改變先前金融穩定領(lǐng)域缺乏整體設計和跨行業(yè)跨部門(mén)統籌安排、相關(guān)條款分散于多部金融法律法規中、相關(guān)規定過(guò)于原則以及一些重要問(wèn)題缺乏制度規范等弊端，進(jìn)一步豐富了金融法治建設體系，并成為金融行業(yè)的一部分新上位法。
其中，2020年10月17日與23日，央行分別發(fā)布了《商業(yè)銀行法》和《中國人民銀行法》的建議稿（參見(jiàn)新人民銀行法迎來(lái)修訂，央行職責和權限顯著(zhù)擴大和時(shí)隔五年，新商業(yè)銀行法有哪些變化？）。2019年12月28日，新《證券法》正式發(fā)布（2020年3月1日施行）?？梢钥闯?，金融行業(yè)的上位法目前正處于重塑階段。
（二）為金融委和央行履行金融穩定職責提供了法律依據和長(cháng)效機制支撐
《金融穩定法》的出臺為國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )以及央行更好履職提供了法律依據和制度支撐，對我國在金融穩定方面存在的工作機制和責任不清晰、風(fēng)險處置機制不完善等問(wèn)題進(jìn)行了全面系統規定。2017年7月14-15日的第五次全國金融工作會(huì )議宣布設立國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )，同年11月正式成立并召開(kāi)第一次全體會(huì )議，定性為國務(wù)院統籌協(xié)調金融穩定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調機構，并將辦公室設立在央行金融穩定局，并履行金融穩定職責。
不過(guò)金融穩定發(fā)展委員會(huì )作為國務(wù)院旗下的一個(gè)協(xié)調機構，雖然職責范圍很廣，但其在履職時(shí)一直缺少上位法的支撐。特別是，新修訂的《中國人民銀行法》亦將防范系統性金融風(fēng)險和金融穩定納入央行的職責范疇，而央行在履行金融穩定職責時(shí)亦僅能依靠金融穩定發(fā)展委員會(huì )的協(xié)調機制，同樣缺少上位法的支撐。
（三）有助于進(jìn)一步壓實(shí)各方在風(fēng)險防范化解和處置層面的主體責任
金融穩定涉及領(lǐng)域較廣，不僅包括跨部門(mén)之間的事項協(xié)調，還包括中央與地方之間的監管分工和協(xié)調合作工作，這就意味著(zhù)金融穩定工作的推進(jìn)需要發(fā)揮各相關(guān)主體的合力，需要統籌協(xié)調和靠前指揮各部門(mén)、各地區間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)。
但是在金融風(fēng)險防范和處置的實(shí)踐中，各方責任存在模糊不清、制度依據不充分、合力效果不好等問(wèn)題，為此有必要建立長(cháng)效機制和制度依據，力求通過(guò)《金融穩定法》進(jìn)一步壓實(shí)各相關(guān)主體在防范化解和處置層面的主體責任。例如，《金融穩定法》提出要建立高效權威、協(xié)調有力的金融穩定工作機制。具體看，
1、壓實(shí)金融機構及其主要股東、實(shí)控人的主體責任，強化金融機構審慎經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，加強對主要股東、實(shí)控人的準入和監管要求。同時(shí)金融機構等市場(chǎng)主體應依法披露金融風(fēng)險信息。
2、壓實(shí)地方政府的屬地和維穩責任，應及時(shí)主動(dòng)化解區域金融風(fēng)險。
3、壓實(shí)金融監管部門(mén)切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險防控的監管責任。
4、央行發(fā)揮最后貸款人作用。
5、存款保險基金管理機構和行業(yè)保障基金管理機構依法履行風(fēng)險監測和處置等職責，監察機關(guān)和審計機關(guān)依法進(jìn)行監察和審計監督。
6、任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)金融風(fēng)險誤導信息和虛假信息。
可以看出，金融穩定工作職責涉及到金融機構及其股東和實(shí)控人、行業(yè)監管部門(mén)、地方政府、央行、財政部門(mén)、監察機關(guān)和審計機關(guān)以及存?；?、行業(yè)保障基金等相關(guān)主體，涉及相關(guān)主體和利益相關(guān)方較多。
（四）突出國務(wù)院金融穩定發(fā)展統籌協(xié)調機制的統籌職能
《金融穩定法》突出了國務(wù)院金融穩定發(fā)展統籌協(xié)調機制（以下稱(chēng)國務(wù)院金融委）的作用，即由國務(wù)院金融委統籌金融穩定和改革發(fā)展，指揮開(kāi)展重大金融風(fēng)險防范、化解和處置工作，重大事項按程序報批?？梢钥闯?，國務(wù)院金融穩定發(fā)展統籌協(xié)調機制與國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )實(shí)際上是一體的。
1、國務(wù)院金融委辦公室承擔日常工作，這一辦公室常設在央行金融穩定局。
2、國務(wù)院金融委成員單位主要包括一行兩會(huì )一局、發(fā)改委、財政部等。
3、國務(wù)院金融委負責制定問(wèn)責辦法，并賦予國務(wù)院金融委的問(wèn)責機制，即對重大金融風(fēng)險形成、擴大、蔓延或處置不當負有直接責任的地方、部門(mén)以及有關(guān)單位和個(gè)人，可以采取約談、內部通報、責令作出書(shū)面檢查等措施。
（五）為金融穩定保障基金（專(zhuān)門(mén)重大金融風(fēng)險）的出臺鋪路
《金融穩定法》明確建立金融穩定保障基金，以作為國家重大金融風(fēng)險處置后備資金。這意味著(zhù)《金融穩定法》實(shí)際上也是為金融穩定保障基金的出臺鋪路?？梢钥闯?，金融穩定保障基金是專(zhuān)門(mén)針對重大金融風(fēng)險的，而《金融穩定法》亦明確重大金融風(fēng)險具體由國務(wù)院金融委負責認定，即指風(fēng)險外溢性強、波及范圍廣、影響程度深、可能?chē)乐匚：鹑诜€定的金融風(fēng)險。
（六）覆蓋范圍廣：囊括金融機構、金融市場(chǎng)與金融基礎設施等主要領(lǐng)域
從《金融穩定法》的表述來(lái)看，其覆蓋范圍較廣，不再局限于單一金融機構或單一金融行業(yè)，而是把危及金融機構、金融市場(chǎng)、金融基礎設施等穩健持續運營(yíng)的金融不穩定因素全部納入進(jìn)來(lái)，如這里包括了參與金融市場(chǎng)融資的非金融企業(yè)（如之前逃廢債的永煤事件等）、影響區域金融穩定的風(fēng)險以及跨境風(fēng)險等。
二、《金融穩定法》明確了金融風(fēng)險的三階段工作要點(diǎn)
金融穩定工作主要分為三個(gè)階段，即金融風(fēng)險的事前防范、事中化解和事后處置階段。其中，每一個(gè)階段，《金融穩定法》均明確了金融機構及其主要股東、實(shí)控人，地方政府，監管部門(mén)以及存款保險基金、行業(yè)保障基金的職責。
（一）事前防范階段
這里體現的思路主要是金融的專(zhuān)營(yíng)性，即持牌經(jīng)營(yíng)，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準不得設立金融機構，不得從事或變相從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，對金融機構的主要股東、實(shí)控人及董監高等主體提出特別要求，如明確股東和實(shí)控人的禁止性行為等等。特別是，在風(fēng)險防范階段，金融機構及其股東、實(shí)控人以及監管機構、地方政府、保障基金均有承擔相應主體責任。其中，央行還應推動(dòng)建設國家金融基礎數據庫，并向國務(wù)院金融委成員單位共享數據資料。
（二）事中化解階段
風(fēng)險化解階段，金融機構、監管部門(mén)、地方政府和保障基金依法依規履行相關(guān)責任。其中，金融風(fēng)險承擔風(fēng)險化解的主體責任，地方政府需履行風(fēng)險化解職責，監管部門(mén)和存?；鹨性缙诩m正和監管措施。
（三）事后處置階段（金融管理部門(mén)可采取九大處置措施工具）
1、處置部門(mén)可以采取重組、接管、托管、撤銷(xiāo)或申請破產(chǎn)等措施，實(shí)現被處置金融機構恢復正常經(jīng)營(yíng)或平穩有序退出。其中，被處置金融機構及其主要股東、實(shí)控人以及存?；?、行業(yè)保障基金、省級政府、央行、財政部門(mén)均需要承擔相應責任。在跨境金融風(fēng)險方面，一行兩會(huì )一局等金融管理部門(mén)與境外監管部門(mén)開(kāi)展信息共享與監管合作，處置跨境金融風(fēng)險，防范風(fēng)險跨境傳染。
2、《金融穩定法》還明確了金融管理部門(mén)可采取的九大處置措施和工具
（1）行使被處置金融機構的經(jīng)營(yíng)管理權。
（2）向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負債。
（3）設立過(guò)橋銀行、SPV承接被處置金融機構的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負債。這里的過(guò)橋銀行和SPV在部分監管要求方面可以獲得一定程度的豁免。
（4）暫停合格金融交易的終止凈額結算。
（5）責令更換負有主要責任的董監高及其他責任人員，追回績(jì)效薪酬。
（6）實(shí)施股權、債權減記和債轉股；其中，當按股權、次級債權、普通債權的順序依次實(shí)施債權減記，股東在被處置金融機構中的財產(chǎn)權益不足以彌補被處置金融機構資產(chǎn)損失且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補資產(chǎn)損失的，應當全額減記股權。
（7）中止向境外匯出資金，要求調回境外資產(chǎn)。
（8）處置系統重要性金融機構的，要求所屬集團的境內外機構提供必要支持，維持關(guān)鍵金融服務(wù)和功能不中斷。
（9）其他處置措施。
三、處置資金來(lái)源：自救—市場(chǎng)化資金—保障基金—地方—金融穩定保障基金
金融風(fēng)險處置的資金來(lái)源有一定順序。具體看，
（一）壓實(shí)第一層責任：被處置金融機構的主要股東和實(shí)控人首先應根據恢復與處置計劃或監管承諾補充資本，負有責任的股東和實(shí)控人應實(shí)施救助；
（二）推動(dòng)引進(jìn)戰略投資者、化解風(fēng)險：調動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置金融機構并購重組（如此次華融資產(chǎn)引入中信集團等戰略投資者等）；
（三）行業(yè)保障基金與存款保險基金依法出資；
（四）在危及區域穩定且窮盡市場(chǎng)化手段、嚴格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險的，地方政府動(dòng)用地方公共資源（省級財政部門(mén)進(jìn)行監督）。
（五）針對涉及金融穩定的重大金融風(fēng)險，應動(dòng)用金融穩定保障基金。
四、金融穩定保障基金的幾個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)
《金融穩定法》明確了金融穩定保障基金的幾個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)。也即，從金融風(fēng)險處置的資金來(lái)源看，金融穩定保障基金是針對重要金融風(fēng)險領(lǐng)域，央行履行最后貸款人職責前的最后一道保障。
（一）金融穩定保障基金由國務(wù)院金融委統籌管理，是應對重大金融風(fēng)險的后備資金。
（二）金融穩定保障基金由向金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規定的其他資金組成。
我們理解，各類(lèi)金融機構（含金融基礎設施、行業(yè)保障基金）應該是依據自身央行金融機構評級結果、各行業(yè)的重要性與穩健性等情況進(jìn)行繳納。
（三）央行再貸款等公共資金可以為金融穩定保障基金提供支持。這意味著(zhù)，金融穩定保險基金的來(lái)源還包括央行再貸款、財政資金等公共資金，不過(guò)金融穩定保障基金需要以處置所得、收益和行業(yè)收費等進(jìn)行償還。
（四）金融穩定保障基金籌集、管理和使用的具體辦法由國務(wù)院規定，今后進(jìn)一步發(fā)揮金融穩定保障基金的作用留出了制度空間。
可見(jiàn)，金融穩定保障基金整體上堅持了取于市場(chǎng)、用于市場(chǎng)的原則，并秉承壓實(shí)地方屬地責任、部門(mén)監管責任和和企業(yè)主體責任的理念，根據各地區、各行業(yè)、各機構的系統重要性、穩健性擬定差異化的繳存比例。
五、對金融穩定保障基金的進(jìn)一步討論
（一）2022年政府工作報告首次提出，已明確年內9月底前完成
金融穩定保障基金自2022年政府工作報告首次提出以來(lái)，便備受關(guān)注。種種跡象表明，金融穩定保障基金目前正緊鑼密鼓推進(jìn)中。
1、2022年3月5日，2022年政府工作報告首次提出設立金融穩定保障基金，即“壓實(shí)地方屬地責任、部門(mén)監管責任和企業(yè)主體責任,加強風(fēng)險預警、防控機制和能力建設，設立金融穩定保障基金，運用市場(chǎng)化、法治化方式化解風(fēng)險隱患，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)”。
2、2022年3月25日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)<政府工作報告>重點(diǎn)工作分工的意見(jiàn)》（國發(fā)（2022）9號）明確提出“9月底前完成金融穩定保障基金籌集相關(guān)工作”，同時(shí)這項工作由央行牽頭，國家發(fā)改委、司法部、財政部、銀保監會(huì )、證監會(huì )和國家外管局等按職責分工推進(jìn)。
2022年3月25日，銀保監會(huì )在答記者問(wèn)時(shí)亦指出目前金融穩定保障基金的相關(guān)工作正在研究推進(jìn)。
（二）金融穩定保障基金的目的：用于系統性隱患的重大金融風(fēng)險處置
金融穩定保障基金設立的目的是用于系統性隱患的重大風(fēng)險處置，守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。我們理解，金融穩定保障基金被決策層視為化解風(fēng)險的資源儲備。雖然經(jīng)過(guò)五年的整頓，我國金融風(fēng)險整體上有所收斂，金融風(fēng)險處置已進(jìn)入常態(tài)化階段，但內外形勢的不穩定不確定因素明顯增加，經(jīng)濟金融領(lǐng)域面臨的風(fēng)險依然較大，且超出了常規風(fēng)險處置手段的能力范疇。例如，地緣博弈加劇對金融市場(chǎng)的沖擊，金融監管對地產(chǎn)、城投等部分行業(yè)的沖擊，以及中美博弈對中概股市場(chǎng)的沖擊等等，這些是常規風(fēng)險處置手段無(wú)法解決的。
整體上看，設立金融穩定保障基金是我國在化解重大風(fēng)險方面的新探索，即在行業(yè)救助與央行履行最后貸款人職責之間構筑一道新的風(fēng)險防線(xiàn)，其目的是寄希望于通過(guò)金融穩定保障基金來(lái)切斷風(fēng)險傳播鏈條，以守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。也即，金融穩定保障基金將和行業(yè)保障基金、金融機構自身內控一起，成為構建我國金融安全網(wǎng)、健全中國特色金融穩定保障體系的防火墻，對維護宏觀(guān)經(jīng)濟金融穩定運行、穩定市場(chǎng)預期具有重要意義。
（三）國內行業(yè)保障基金情況簡(jiǎn)述（與金融穩定保障基金雙層運行）
《金融穩定法》明確金融穩定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢我國金融安全網(wǎng)。
1、目前國內已有存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業(yè)保障基金、流動(dòng)性互助基金、期貨投資者保障基金等諸多行業(yè)性保障基金，在各細分金融行業(yè)救助方面起到了重要作用。以上行業(yè)保障基金的共性如下：
（1）按照取之于市場(chǎng)、用之于市場(chǎng)的原則籌集
（2）采取“基準費率+差別費率”的繳納方式；
（3）基金來(lái)源對象通常是其保障范疇；
（4）一般會(huì )設立專(zhuān)門(mén)的運營(yíng)主體，如存款保險基金管理有限責任公司、中國保險保障基金有限責任公司、中國信托業(yè)保障基金有限責任公司以及中國證券投資者保護基金有限責任公司等等。
（5）基金的資金運用層面限于銀行存款、政府債券、央票、信用等級較高的金融機構發(fā)行的金融債券以及其他資金運用形式。
2、同時(shí)設立金融穩定保障基金，也是各國處置金融風(fēng)險的普遍做法。
例如，2009年歐洲主權債務(wù)危機爆發(fā)后，歐盟便于2010年設立了歐洲穩定基金，并在此后建立永久性的金融救助機制（即歐洲穩定機制），以保障歐洲金融穩定，最終助力歐元區經(jīng)濟自2013年起緩慢復蘇。再比如，美國財政部設立了有序清算基金（OLF），由美國聯(lián)邦存款保險公司負責管理并處置系統重要性金融機構過(guò)程中產(chǎn)生的各項費用。
（四）金融穩定保障基金和現有行業(yè)保障基金辨析
金融穩定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢了我國金融安全網(wǎng)。
1、二者在以下幾個(gè)方面具有共同特征：
（1）取之于市場(chǎng)，用之于市場(chǎng)。
（2）對不同行業(yè)、不同主體，實(shí)行差別化收費。
（3）基金的資金運用層面限于銀行存款、政府債券、央票等高流動(dòng)性資產(chǎn)。
（4）會(huì )有特定的運營(yíng)機構，如設立金融穩定保障基金有限責任公司等。
2、二者的差異性主要體現在以下幾個(gè)方面：
（1）金融穩定保障基金的牽頭主體是央行，國家發(fā)改委、司法部、財政部、銀保監會(huì )、證監會(huì )和國家外管局等多部委配合。這主要是因為，防范化解金融風(fēng)險、維護金融穩定是央行的職責所在。
（2）覆蓋范圍相對更廣，跨行業(yè)屬性更為突出。也即行業(yè)保障基金主要針對某一特定金融行業(yè)，金融穩定保障基金則從整體角度出發(fā)，不針對某一特定金融行業(yè)，更為關(guān)注跨行業(yè)之間的風(fēng)險防范與處置。
（3）更關(guān)注區域風(fēng)險，也即行業(yè)保障基金的機構屬性較強，對近年來(lái)頗受關(guān)注的地域風(fēng)險關(guān)注度不夠，而金融穩定保障基金預計將更聚焦區域金融風(fēng)險的防范，側重于防范和和化解局部區域信用收縮、債務(wù)危機等引致的區域性性金融風(fēng)險，避免區域性金融風(fēng)險不斷蔓延成全國性金融風(fēng)險。
（4）防范化解對象不局限于金融體系內，也即會(huì )把危及金融機構、金融市場(chǎng)、金融基礎設施的特定風(fēng)險納入進(jìn)來(lái)，以避免特定領(lǐng)域的風(fēng)險沖擊到金融體系，最終演變成全域金融風(fēng)險。
（5）其它一些通過(guò)行業(yè)保障基金無(wú)法化解且會(huì )影響到金融穩定的風(fēng)險也屬于金融穩定保障基金覆蓋的范疇，如金融基礎設施領(lǐng)域出現的一些風(fēng)險等。
（6）更關(guān)注海外事件對國內宏觀(guān)經(jīng)濟金融運行的影響。例如地緣政治、中美博弈等事件對中國金融市場(chǎng)、中概股的沖擊也會(huì )被納入金融穩定保障基金范疇。
（7）政策救助屬性更強，相較于行業(yè)保障基金的市場(chǎng)化屬性，雖然金融穩定保障基金也秉承市場(chǎng)化原則，但預計其政策屬性會(huì )更強，一定程度上甚至起到政策性金融機構的作用。
因此，整體上看，金融穩定保障基金的覆蓋范圍較廣，不局限于特定金融主體和特定行業(yè)，其整體性視角更為突出。
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