楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
近期，國務(wù)院對財政資金的安排作出了新的部署，要求：
要圍繞完成全年發(fā)展主要目標任務(wù)，保持宏觀(guān)政策連續性有效性，繼續抓好直達機制落實(shí)，提高資金使用效益。同時(shí)，要總結今年做法，研究建立常態(tài)化的財政資金直達機制，以改革的辦法提高財政資金效能，更好服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展大局。
一是擴大直達資金范圍，對可直接分配的中央和地方共同財政事權轉移支付、具備條件的專(zhuān)項轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉移支付，可納入直達機制，基本實(shí)現中央財政民生補助資金全覆蓋，確保義務(wù)教育階段教師工資等及時(shí)足額兌現，更好支持?；鶎舆\轉。
二是完善直達資金管理。合理提前下達轉移支付資金。各地要強化責任，增強資金分配使用科學(xué)性、規范性、有效性。
三是完善監管，加快推進(jìn)部門(mén)間數據開(kāi)放共享，強化對直達資金的全過(guò)程監控，嚴防“渾水摸魚(yú)”，確保用好資金。
如今正是高層部署安排明年政府投資的關(guān)鍵時(shí)刻，此時(shí)提出“研究建立常態(tài)化的財政資金直達機制”將對明年的地方政府可用財力產(chǎn)生極其深遠的影響。
雖說(shuō)總體上看，如今的政府機制分為中央與地方兩極，但由于行政層級的不同，地方政府面對的情況、掌握的資源有天壤之別。其中最為突出的矛盾與焦點(diǎn)，就在于地方政府內部的資源再分配。
地方政府原則上分為?。ㄗ灾螀^、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）三級；上級政府再根據地方實(shí)際情況與需求，進(jìn)行資金等資源分配。因此，我們經(jīng)?？梢钥吹揭恍┦》菰凇芭e全省之力”建設某一個(gè)地區，比如一些省級的國家級新區，通常就將省內可調控的資源向新區集中、使得新區在短期內獲得大量資金、建設用地指標、政策資源等綜合支持，實(shí)現快速發(fā)展。
但是，這樣的機制也造成了一些問(wèn)題。既然有一些地區能夠得到省級的資源傾斜“起飛”，那么自然也有一些地區的資源被拿走了。事實(shí)上，經(jīng)濟水平處在省內中游水平的縣市往往都很尷尬，既因為發(fā)展潛力不是最好、錯失了集中發(fā)展的機會(huì )；又因為經(jīng)濟水平還可以，無(wú)法得到“托底扶貧”等政策的扶持。
因此，在過(guò)去幾年中央與地方財政制度改革、地區間可用財力不均衡的情況得到改善、轉移支付力度進(jìn)一步增強后，當前地方財力間不均衡、資源不均衡的焦點(diǎn)已從東西部差異轉變?yōu)槭〖墐炔块g的差異。
比如，在最近兩年的地方債券發(fā)行大潮中，許多省內部的債券額度分配就出現了不均等的情況。這一情形固然與不同地區的情況、項目質(zhì)量有一定關(guān)聯(lián)，但人為因素造成的額度分配不均也是客觀(guān)事實(shí)。
在這樣的背景下，財政部在今年開(kāi)展的一系列改革，以今年的積極財政為契機，開(kāi)始嘗試財政資金直達制度。由國家發(fā)改委、財政部直接審核縣一級政府報送的項目與資金需求，將財政資金定向下達、逐漸弱化省級資金再分配造成的資源分配與現實(shí)情況脫節、地區發(fā)展不均等情況。
雖然目前財政資金直達只在特別國債、專(zhuān)項資金等渠道發(fā)揮作用，但如今國常會(huì )已經(jīng)要求逐漸推廣，很快將應用到專(zhuān)項轉移支付、地方與中央共同事權資金等部分；地區的財政資源分配不均情況有望逐漸解決。過(guò)去那些被省級忽略的中游城市，可用財力有望得到一定的改善。
“全程監控”，資金分配與投向掛鉤
近年來(lái)，由于財政制度的改革、經(jīng)濟周期的下行，地方財政的壓力持續擴大。因此，許多地區不得不加大向上“要資源”的力度，希望通過(guò)爭取更多的中央預算內資金、專(zhuān)項資金來(lái)彌補可用資金的不足。但是，由于申報與審計環(huán)節存在一定的脫節，中間環(huán)節有一定的漏洞，導致許多地區存在項目重復申報、夸大建設內容、挪用項目資金甚至虛構項目的情形。
因此，隨著(zhù)預算管理制度的完善、信息時(shí)代的來(lái)臨，政府也開(kāi)始采用信息化手段對資金進(jìn)行管理，逐漸推進(jìn)“資金全過(guò)程監控”的進(jìn)度。通過(guò)系統對資金進(jìn)行全流程、穿透式的跟蹤，既是保障資金的投向落到實(shí)處，也倒逼地方申報項目的質(zhì)量、真實(shí)性進(jìn)一步提高。
并且，隨著(zhù)“全程監控”制度的出現，困擾政府多年的政府投資效率低問(wèn)題也有望得到一定程度的解決。上級政府可通過(guò)系統管理、項目審核的方式，隨時(shí)、靈活調整地方政府的投資方向和力度，實(shí)現動(dòng)態(tài)的政府投資調控機制。
此外，“全程監控”也有利于將政府投資的“負面清單”落到實(shí)處，面子工程、盲目投資的現象基本成為過(guò)去時(shí)；補短板、強弱項將會(huì )成為政府工作的主旋律。因此，未來(lái)的地方政府可用財力將與地方發(fā)展息息相關(guān)；發(fā)展前景好、前期工作扎實(shí)的地區，有望得到更多的財政資源傾斜。
“開(kāi)放共享”，揭開(kāi)歷史遺留的黑洞
自2018年以來(lái)，政府隱性債務(wù)成為了熱門(mén)話(huà)題。政府隱性債務(wù)是如何形成的？政府內部系統間的不開(kāi)放、不聯(lián)通、不共享是一個(gè)非常重要的原因，有大量投資或者債務(wù)未納入統一的系統中去。
這一問(wèn)題持續到2020年初，在今年上半年的地方專(zhuān)項債券申報中，有大量尚未拿到立項批復的項目就發(fā)行了地方政府專(zhuān)項債券、獲得了債券資金；但前期手續的不完善導致項目遲遲無(wú)法開(kāi)工，資金自然也長(cháng)期沉淀未能使用，使得今年前三季度的基建投資增速低于GDP。
因此，從今年三季度開(kāi)始，各部門(mén)間加強的協(xié)作，開(kāi)始將財政系統與發(fā)改委的投資管理系統互通。這既解決了項目進(jìn)度跟蹤的問(wèn)題，也實(shí)現了資金跟著(zhù)項目走的原則。如今國常會(huì )要求進(jìn)一步做好系統間的互聯(lián)互通工作，既是進(jìn)一步加強投資效率的舉措，也有助于地方政府揭開(kāi)存量債務(wù)的“黑洞”、將政府隱性債務(wù)逐漸陽(yáng)光化。
在今年積極財政投資力度與基建投資的數據上，我們明顯可以發(fā)現一些差額，許多財政資金并未真正進(jìn)入固定資產(chǎn)投資。大量的隱性債務(wù)“吃掉”了積極財政帶來(lái)的資金，如果不進(jìn)一步解決存量債務(wù)問(wèn)題，那么政府撬動(dòng)社會(huì )投資的力量就始終無(wú)法施展。
在改革不斷推進(jìn)的過(guò)程中，這些歷史遺留問(wèn)題會(huì )慢慢暴露、也會(huì )逐漸得到應有的處置；結構性的問(wèn)題，只有通過(guò)制度上的改革才能真正解決。未來(lái)地方政府的可用財力，將會(huì )根據政策、需求、實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的變化。
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