楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
珠海市交通運輸局于5月31日主辦舉行了“珠海市現代有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期項目處置重大行政決策”聽(tīng)證會(huì )，對珠海市現代有軌電車(chē)1 線(xiàn)首期項目處置重大行政決策進(jìn)行討論。本次聽(tīng)證會(huì )代表由市民、利害關(guān)系企業(yè)、人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家等16人組成，其中市民代表共有8人，占聽(tīng)證代表人數的一半，并且分為沿線(xiàn)居民和非沿線(xiàn)居民。
據聽(tīng)證陳述人介紹，市現代有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期于2013年9月正式開(kāi)工，2017年6月開(kāi)通試運營(yíng)。由于供電技術(shù)缺陷、故障頻發(fā)，線(xiàn)路客流量少、運營(yíng)成本高，持續技術(shù)改造未達到預期要求，未能發(fā)揮軌道交通應承擔的社會(huì )功能，且在運營(yíng)過(guò)程中存在諸多安全隱患。2021年2月市兩會(huì )期間，多位市政協(xié)委員、人大代表建議市委、市政府早日拆除有軌電車(chē)1號線(xiàn)。
16名代表圍繞“現代有軌電車(chē)1號線(xiàn)是否應該拆除？”“拆除后，TOD小鎮居民的權益如何得到保障？”“原有的軌道和設備如何處理？”等問(wèn)題進(jìn)行陳述、提問(wèn)和討論，最終的投票結果是絕大部分代表支持拆除有軌電車(chē)1號線(xiàn)。這意味著(zhù)建成運營(yíng)僅4年、投資超過(guò)20億元的珠海有軌電車(chē)1號線(xiàn)項目即將拆除。
那么，為何耗巨資投入的項目最終會(huì )走入到拆除的境況？對未來(lái)的軌道交通、TOD項目有何啟示？又將如何改變地方政府對重大項目的投資決策程序呢？
產(chǎn)業(yè)+基建模式的投資風(fēng)險
珠海有軌電車(chē)項目與傳統意義上的基建項目有比較大的區別，既非傳統政府直接投資、也非社會(huì )資本通過(guò)PPP模式進(jìn)行市場(chǎng)化運作，而是近年來(lái)較為流行的“產(chǎn)業(yè)+基建模式”。即將產(chǎn)業(yè)招商與基建項目結合，通過(guò)政府給予基建訂單的方式，引入對應的產(chǎn)業(yè)到當地投資發(fā)展、并培育產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現政府與社會(huì )資本的合作共贏(yíng)。
據公開(kāi)信息披露，2011年7月15日，原中國北車(chē)與珠海市政府簽署戰略合作框架協(xié)議，擬在珠海分期滾動(dòng)投資150億元，以中車(chē)大連的“100%低地板有軌電動(dòng)車(chē)”作為首個(gè)啟動(dòng)項目，并將建設國內首個(gè)現代有軌電車(chē)及地面供電系統生產(chǎn)基地。當年11月，中車(chē)大連在珠海成立原北車(chē)裝備工程有限公司（現改名為“珠海裝備公司”）。
從合作框架上來(lái)看，珠海市政府與中車(chē)集團的合作確實(shí)屬于“強強聯(lián)合、互惠互利”。且當時(shí)的規劃框架是很大的：
從基建投資來(lái)看，珠?，F代有軌電車(chē)規劃線(xiàn)路10條，總長(cháng)度為173.9公里，覆蓋東、西兩大板塊主要交通走廊，形成珠海多層次多模式的綠色交通網(wǎng)絡(luò )，構建以有軌電車(chē)為骨干，公交車(chē)為主體，出租車(chē)、自行車(chē)等多層次的綠色公共交通體系，多元化的公共交通工具協(xié)同運轉，有效銜接。
從產(chǎn)業(yè)投資來(lái)看，珠海是中國北車(chē)南下進(jìn)行布局，且搶占發(fā)展有軌電車(chē)這一新興軌道交通裝備市場(chǎng)的關(guān)鍵舉措；如果能把珠海項目打造成典型案例，結合當時(shí)軌道交通市場(chǎng)的爆炸式增長(cháng)，由此帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與上下游企業(yè)，將極大的推進(jìn)珠海市的產(chǎn)業(yè)升級與地方經(jīng)濟。
但是這一看似完美的模式，實(shí)質(zhì)上是讓地方政府直接介入了并不熟悉的產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域；極易面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險、技術(shù)不成熟風(fēng)險以及市場(chǎng)化風(fēng)險。這也使得這一模式極易出現問(wèn)題，導致基建項目與產(chǎn)業(yè)投資同時(shí)陷入兩難境地；珠海有軌電車(chē)項目，正是因為這個(gè)原因面臨被拆除。
中車(chē)在珠海有軌電車(chē)上使用的是意大利安薩爾多百瑞達有限公司（Ansaldo，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“安薩爾多”）的技術(shù)。該技術(shù)在全球沒(méi)有成熟應用案例，珠海是第一個(gè)落地城市。珠海城建集團相關(guān)負責人在《珠江晚報》2016年4月12日的報道中坦承，安薩爾多100%低地板現代有軌電車(chē)設計制造技術(shù)，目前只在意大利有試驗段，并沒(méi)有足夠商用案例可借鑒，因此在實(shí)際調試中遇到很多技術(shù)難題，這些難題只能靠中國專(zhuān)家去解決、克服。
在珠海市交通運輸局關(guān)于《珠海市現代有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期項目處置重大行政決策（草案征求意見(jiàn)稿）》中也明確了這一點(diǎn)：有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期于2013年9月正式開(kāi)工，項目全長(cháng)約8.89公里，采用引進(jìn)國外的100%低地板有軌電動(dòng)車(chē)（采用磁吸式第三軌地面供電技術(shù)），工程實(shí)質(zhì)建設周期約為一年半，但因供電技術(shù)不成熟、不穩定，期間持續進(jìn)行技術(shù)改造，2017年6月13日方開(kāi)通試運營(yíng)。開(kāi)通試運營(yíng)近4年來(lái)，提供有軌電車(chē)技術(shù)公司持續進(jìn)行技術(shù)改造，但第三軌地面供電系統技術(shù)缺陷至今仍未克服，短路故障、滲水漏電等情況時(shí)有發(fā)生。
并且，有軌電車(chē)項目存在地面供電系統故障引發(fā)的運營(yíng)事件占比大、地面交通事故頻發(fā)、雨季時(shí)供電模塊設備漏電等較大安全隱患。據有軌電車(chē)運營(yíng)公司統計數據顯示，運營(yíng)期間，共發(fā)生安全事故 19起，其中交通事故7起，占比37%，地面供電系統相關(guān)事故5起，占比26%；共發(fā)生局部中斷行車(chē)30分鐘以上營(yíng)運事件77起，其中地面供電系統故障引發(fā)的營(yíng)運事件58起，占比75%。根據交通運輸部2019年印發(fā)的《城市軌道交通運營(yíng)險性事件信息報告與分析管理辦法》統計標準，有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期2020年度發(fā)生運營(yíng)險性事件共11起，其中與供電系統直接相關(guān)的大面積停電運營(yíng)事件5起、列車(chē)沖突事件（有軌電車(chē)與地面供電設備碰撞事件）5起。
在技術(shù)缺陷無(wú)法克服、影響運營(yíng)的情況下，珠海有軌電車(chē)的客流量始終很低、且后續規劃項目無(wú)法上馬；加上故障與影響現有交通體系的情況下，最終只能陷入被拆除的尷尬境地。這也導致珠海的整個(gè)有軌電車(chē)產(chǎn)業(yè)陷入停滯，基建投資與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟被迫進(jìn)入僵局。
因此，珠海有軌電車(chē)項目是“基建+產(chǎn)業(yè)模式”的典型失敗案例，同時(shí)暴露了地方政府深度參與產(chǎn)業(yè)可能面臨的重大風(fēng)險。地方政府可以扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、給予產(chǎn)業(yè)補貼，但直接通過(guò)基建項目深度參與產(chǎn)業(yè)投資，由此承擔的風(fēng)險與責任，或許已經(jīng)超越了地方政府的權責范圍，也超出了政府補貼產(chǎn)業(yè)項目的邊界線(xiàn)。
基建投資與市場(chǎng)需求的錯位
在2015年之前，由于地方的高速發(fā)展以及基建與公共服務(wù)的長(cháng)期不足，地方政府投資基建項目的沖動(dòng)都比較大，也很少設想實(shí)際需求是否會(huì )不足的問(wèn)題。但在珠海有軌電車(chē)項目中，我們真切看到了一個(gè)普遍存在的情況：
在連續多年的基建投資后，地方的基建已經(jīng)有了很大的改善，新上項目不再是絕對正確、必須結合實(shí)際情況考慮；但許多地方尚未扭轉多年以來(lái)的慣性思維，對市場(chǎng)的需求缺乏論證與統籌考慮。
從披露的數據中我們可以看到，珠海有軌電車(chē)自試運營(yíng)收費以來(lái)，發(fā)車(chē)間隔10分鐘至17分鐘，日均客流3378人次，客流強度每日每公里404人次，與可研報告預測的每日每公里7700人次的客流強度有較大差距，未能發(fā)揮軌道交通載客量大的優(yōu)勢，社會(huì )效益不理想。
并且，從有軌電車(chē)停運后珠海交通局的改善措施來(lái)看，這條有軌電車(chē)可能根本不需要：
珠海市有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期自2021年1月22日暫停運行后，同步加密、優(yōu)化了沿線(xiàn)公交線(xiàn)網(wǎng)，保障了市民的出行需求。新 增了與原有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期完全重合的17A常規公交線(xiàn)路， 加密梅華路上一直運行的5條常規公交線(xiàn)路（即16、17、55、 B5、B6路），完全覆蓋了有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期運營(yíng)的線(xiàn)路和站點(diǎn)。自3月8日之后，梅華路上常規公交日均客流量達到3210人次，完全承擔了原有軌電車(chē)1號線(xiàn)的日客流量（2020 年、2021年日均客流量分別為2615、2830人次），沿線(xiàn)公交線(xiàn)網(wǎng)優(yōu)化后能滿(mǎn)足乘客公交出行需求。
因此，珠海有軌電車(chē)的拆除對廣大地方政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)警示：投資項目需謹慎，從嚴把握市場(chǎng)需求，并且要進(jìn)一步提高財政資金的投入產(chǎn)出比。在地方債務(wù)率高企的當下，再不管住錢(qián)袋子，顯然是不可取的。
高額補貼與地方財政的沖突
目前，國內的軌道交通項目均需要政府補貼運營(yíng)，使用者收費的比例尤其低；珠海有軌電車(chē)項目也不例外，在停運前的收費僅為1元/人次。這就導致該項目的運營(yíng)補貼是很高的，在低效的同時(shí)也給地方財政帶來(lái)了很大負擔。
據珠海市交通局披露，有軌電車(chē)1號線(xiàn)首期營(yíng)運成本高、實(shí)際發(fā)揮效能低，及時(shí)拆除可有效避免財力進(jìn)一步浪費。據有軌電車(chē)運營(yíng)公司測算，試運營(yíng)期間，票款收入合計387萬(wàn)元，財政補貼撥款1.79億元，平均每年財政補貼4400多萬(wàn)元，加上項目每年折舊費約4700多萬(wàn)元，年均運營(yíng)成本約9100多萬(wàn)元。此外，8列有軌電車(chē)車(chē)輛均已達到架修年限，架修費用約2880萬(wàn)元。在考慮拆除的因素中，運營(yíng)費用高、且需要持續的投入，也是非常重要的因素。
2017年國家發(fā)改委緊急叫停多個(gè)城市的軌道交通建設，也正是看到了高額補貼項目對地方財政造成的持續負擔，并且這些長(cháng)期存在的債務(wù)壓力，某種程度上也構成了地方隱性債務(wù)；新上項目前，地方政府需要慎之又慎。
因此，這一典型案例帶給地方政府的啟示是多樣的，在很多個(gè)維度上都有非常值得深思的要素。既讓地方政府重新思考政府投資與產(chǎn)業(yè)的界限，又使人深思基建投資的產(chǎn)出與投資效率，也讓地方財政從長(cháng)久考慮真正的地方可用財力。
雖然希望這樣的投資失敗案例不會(huì )再次出現，但從近幾年地方政府的投資動(dòng)向來(lái)看，珠海有軌電車(chē)項目絕不會(huì )是最后一個(gè)。在整體產(chǎn)業(yè)升級的當下，基建投資項目的思維與模式，也該變一變了。
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