楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
繼發(fā)改委出臺一系列支持新型城鎮化、縣城補短板強弱項目的指導意見(jiàn)后，自然資源部也開(kāi)始落實(shí)配套政策。10月20日，自然資源部發(fā)布了關(guān)于《土地征收“成片開(kāi)發(fā)”標準（試行）》（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告，支持縣級以上地方人民政府對一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開(kāi)發(fā)，并統籌進(jìn)行方案設計、功能導入、征地拆遷、集中建設。
在這樣的大背景下，一大批新的“大項目”即將蓄勢待發(fā)，地方政府又迎來(lái)了新一輪的片區開(kāi)發(fā)熱潮。
片區開(kāi)發(fā)項目涉及問(wèn)題多、項目周期長(cháng)、需要資金大，在十年前的粗放式發(fā)展中或許不需要太多智慧。但隨著(zhù)政府制度的完善、政府債務(wù)的壓力以及同質(zhì)化競爭的加劇，越來(lái)越多的地方政府深感僅靠自己無(wú)力做好片區開(kāi)發(fā)。
因此，在“十三五”期間，與社會(huì )資本合作進(jìn)行片區開(kāi)發(fā)成為了市場(chǎng)主流，各類(lèi)建筑企業(yè)、地產(chǎn)集團、產(chǎn)業(yè)公司紛紛開(kāi)始積極拓展片區開(kāi)發(fā)項目。雖然同是開(kāi)發(fā)片區，但不同的企業(yè)有不同的訴求，但總體思路是非常一致的，即通過(guò)一系列資本運作、以較小的資本金比例撬動(dòng)一整個(gè)區域的開(kāi)發(fā)，并通過(guò)片區開(kāi)發(fā)的主導權、運營(yíng)權獲得片區中的優(yōu)勢項目，藉此獲得超額收益。
但是，自2018年開(kāi)啟全面“降杠桿”以來(lái)，企業(yè)的資本游戲開(kāi)始受到各種限制，小資本大杠桿的模式已不再可行；社會(huì )資本參與片區開(kāi)發(fā)項目的熱度、力度隨之大幅下降。同時(shí)，在整個(gè)經(jīng)濟周期下行、去產(chǎn)能的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)新城的招商引資工作都非常困難；一二線(xiàn)城市政府都親自下場(chǎng)招商，何況社會(huì )資本。
黃奇帆曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，片區開(kāi)發(fā)是政府的工作，是涉及數十個(gè)部門(mén)、持續非常長(cháng)時(shí)間的大項目，政府運作起來(lái)都非常困難，把這些企業(yè)全部交給企業(yè)是不現實(shí)的，企業(yè)也沒(méi)有那么大能力能吃下整個(gè)區域。因此，在如今的趨勢下，真正能夠承擔片區開(kāi)發(fā)職責的機構有且只有一個(gè)，那就是地方政府自己。
因此，在兜兜轉轉許多年后，片區開(kāi)發(fā)模式又回到了政府“一套班子、兩塊牌子”的模式；通過(guò)成立政府管委會(huì )、管委會(huì )成立開(kāi)發(fā)公司的模式來(lái)長(cháng)期耕耘片區開(kāi)發(fā)項目。當然，以政府為主體并不意味要拒絕與社會(huì )資本合作，只是應當清晰的界定企業(yè)的職能范疇和所屬行業(yè)；政府可以將一部分工作交給企業(yè)，但不能全部交給社會(huì )、讓企業(yè)大包大攬。
企業(yè)能算的過(guò)賬的項目，政府來(lái)干也一樣；政府干不了的項目，讓企業(yè)來(lái)干也并無(wú)“起死回生”的能力。市場(chǎng)化不是萬(wàn)能靈藥，在片區開(kāi)發(fā)項目中更是如此。
片區開(kāi)發(fā)將以功能導向
在過(guò)去的十多年中，許多地方的片區開(kāi)發(fā)都是以土地、或者某單一產(chǎn)業(yè)為導向的。雖然在行業(yè)周期上升期間會(huì )獲得非常不錯的收益，但隨著(zhù)地產(chǎn)市場(chǎng)的回歸平穩、產(chǎn)業(yè)政策的不斷調整，許多地區面臨沖擊，深感片區開(kāi)發(fā)工作的不易。
因此，隨著(zhù)外部環(huán)境的變化，片區開(kāi)發(fā)的內核也隨之調整；如今片區開(kāi)發(fā)的核心理念已經(jīng)更改、調整為以功能為導向——根據不同的區位、現狀與規劃，布局不同的功能，讓整個(gè)區域進(jìn)行有機生長(cháng)、長(cháng)期發(fā)展。根據不同的現狀，不同的區域應當重點(diǎn)發(fā)展以下功能：
老舊城區，應當以完善城市功能為導向。
雖然全國范圍的棚戶(hù)區改造已經(jīng)結束，但全國范圍內都有大量的老城區、老城鎮存在。雖然這些老城區的建筑物仍然在設計壽命內，但二十、三十年前建造的老城區已無(wú)法滿(mǎn)足當前基建與公共服務(wù)的需求，老城區亟需改造升級、滿(mǎn)足當下的城市功能需求。
因此，在未來(lái)老城區的開(kāi)發(fā)工作中，可以采用的方式很多，并不一定需要“大拆大建”，但必須要補短板、強弱項、完善城市功能。做到既保留、提升城市風(fēng)貌，又實(shí)現居住、環(huán)境、教育、醫療、休閑等城市公共服務(wù)的綜合提升。
開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟區，應當以發(fā)展產(chǎn)業(yè)為導向。
在過(guò)去的許多年中，大部分政府都成立了各類(lèi)開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟區，用于發(fā)展工業(yè)或企業(yè)。但是，過(guò)于的園區存在粗放式發(fā)展、管理體制落后等多方面因素，從實(shí)際情況上來(lái)看大多僅為企業(yè)提供了“土地”，而非是促進(jìn)成長(cháng)的“土壤”。
因此，在新一輪的發(fā)展中，要做好開(kāi)發(fā)區、經(jīng)濟區，我們需要根據產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導向進(jìn)行重新設計，為地區定位發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行量身定制，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中所需要的要素進(jìn)行聚集，實(shí)現產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“共生”，引導產(chǎn)業(yè)具備持續自主生長(cháng)、迎接內循環(huán)發(fā)展機遇的力量。
新城、新區，應當以可持續發(fā)展、培育新動(dòng)能為導向。
在全國平均城鎮化率達到60%之后，即使是縣城也基本建成了新城區，整體面貌煥然一新。但在新區、新城建成之后，除了房地產(chǎn)、商業(yè)之外的功能卻大多沒(méi)有很好的得到發(fā)揮，存在一定的空心化趨勢。如果想要持續發(fā)展，必然還要再做新文章。
在今年初，國家提出了“新基建”的概念，列出了七大新型基礎設施類(lèi)別，并督促各地政府根據實(shí)際情況加大新基建的相關(guān)投資。新基建實(shí)質(zhì)上是基建版的供給側改革，不僅是調整基礎設施投資的投向，還是促進(jìn)地方政府投資產(chǎn)生的需求、進(jìn)一步撬動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的舉措。
因此，當下各地的新城新區應當聚焦新基建與環(huán)保投資，以整體的可持續發(fā)展為導向，培育地方的新興產(chǎn)業(yè)、消費產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，既是將新區的內容逐漸“做實(shí)”，也是幫助區域形成新的發(fā)展動(dòng)能，持續推動(dòng)地方經(jīng)濟的提升。
片區開(kāi)發(fā)須“三個(gè)統籌”
在明確了誰(shuí)來(lái)做、做什么之后，下一個(gè)問(wèn)題就是怎么做；畢竟如此大的項目，想要做出一番成效絕非易事。從一些項目實(shí)際經(jīng)驗來(lái)看，想要做好片區開(kāi)發(fā)項目，政府必須做好“三個(gè)統籌”工作。
一是統籌管理。
要想發(fā)揮政府投資的效果，必須做好相應的管理工作。因此，在片區開(kāi)發(fā)中，政府必須當好項目全程的“操盤(pán)手”，對區域內的所有項目、區域、政府投資活動(dòng)進(jìn)行統籌管理。對于將項目經(jīng)營(yíng)權、具體項目實(shí)施交給專(zhuān)業(yè)化企業(yè)的，政府也須當好“甲方”，對企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理工作做好監督管理。
二是統籌投資。
片區開(kāi)發(fā)項目所需資金體量大，投資滾動(dòng)時(shí)間長(cháng)，因此就單個(gè)項目進(jìn)行投融資是不科學(xué)，也是不符合實(shí)際需求的，必須進(jìn)行投融資的統籌，通過(guò)流入、流出資金的統一管理，實(shí)現資金的高效使用。實(shí)際上，這一套制度在大型企業(yè)中早已成熟運用，投融資權限必須上收至集團本部才能高效的發(fā)揮資金的作用，因此政府必須統籌安排投融資工作。
三是統籌開(kāi)發(fā)。
盡管如今的片區開(kāi)發(fā)已經(jīng)逐漸開(kāi)始市場(chǎng)化，但基礎設施和公共服務(wù)的公益屬性是不能改變的，在長(cháng)期開(kāi)發(fā)的過(guò)程中必然存在經(jīng)營(yíng)性項目補貼公益性項目的情況。因此，在具體的工作中，政府必須做好統籌開(kāi)發(fā)，將有收益和沒(méi)有收益的項目統籌實(shí)施，或者將某一個(gè)街區的項目進(jìn)行統籌，實(shí)現項目收益的平衡。
只有做好了項目統籌、項目收益平衡，才能解決項目融資的問(wèn)題；這既是可持續發(fā)展的路徑，也是避免出現債務(wù)危機的唯一方法。
如今，支持地方政府自主進(jìn)行片區開(kāi)發(fā)的政策環(huán)境已經(jīng)具備，工作路徑也逐漸明確；未來(lái)五年將是地方政府大展身手、并交出地方發(fā)展成績(jì)單的關(guān)鍵時(shí)刻。
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