小姿 作者：吳志武
主要內容
1、在轉型背景下，城投企業(yè)向城市運營(yíng)商發(fā)展已成為一條重要的選擇。從目前來(lái)看，城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商表現出如下特點(diǎn)：一是，城投企業(yè)類(lèi)型不同，轉型表現也不一樣。二是，盈利能力仍然較差，城投企業(yè)并未因為轉型而導致盈利能力出現質(zhì)的提升。三是，城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商融資渠道會(huì )較為寬闊。
2、城投公司向城市運營(yíng)商轉型，其主要途徑包括以下三種：一是，政府通過(guò)向城投公司注入與城市運營(yíng)相關(guān)的資產(chǎn)，比如供水供熱等公用事業(yè)類(lèi)資產(chǎn)，是城投公司向城市運營(yíng)商轉型發(fā)展的重要途徑；二是，城投企業(yè)利用自身優(yōu)勢資源，主動(dòng)尋求向城市運營(yíng)商轉型，從向城市運營(yíng)轉型中獲得更好的發(fā)展機遇。三是，城投公司為了降低轉型發(fā)展中的運營(yíng)風(fēng)險，通過(guò)引入第三方共同開(kāi)發(fā)項目，或者通過(guò)PPP模式與第三方進(jìn)行合作，從而實(shí)現與城市運營(yíng)相關(guān)的業(yè)務(wù)布局。
3、城投轉型城市運營(yíng)商對信用風(fēng)險的影響：一是，對資產(chǎn)的影響。城投企業(yè)向公用事業(yè)方向發(fā)展，可能有利于改善城投企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量。政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，城投資產(chǎn)質(zhì)量也將會(huì )變得更優(yōu)。項目可能由于引入第三方的技術(shù)或者專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢而提升盈利能力。但城投企業(yè)多元化布局可能會(huì )導致部分資產(chǎn)質(zhì)量不佳，另外，也可能會(huì )由于沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗積累而導致新業(yè)務(wù)出現失敗風(fēng)險。二是，對政府支持的影響。地方政府注入資產(chǎn)，反映出城投企業(yè)突出的地位和作用。但隨著(zhù)城投企業(yè)業(yè)務(wù)的多元化、市場(chǎng)化，可能會(huì )導致政府對城投的支持逐漸減弱。三是，對融資能力的影響。隨著(zhù)向城市運營(yíng)方向拓展業(yè)務(wù)，城投企業(yè)融資壓力上升，進(jìn)而對企業(yè)融資能力產(chǎn)生負面影響。但城投企業(yè)從事公用事業(yè)，在進(jìn)入運營(yíng)期后會(huì )產(chǎn)生穩定的現金流入，這有利于城投企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。
一、城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商現狀特點(diǎn)
2014年隨著(zhù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)43號文）的出臺，城投公司融資職能被剝離，城投公司面臨向市場(chǎng)化轉型的挑戰，為了適應新的發(fā)展需要，一些城投公司主動(dòng)或被動(dòng)地轉型成為城市運營(yíng)商，這一轉型帶來(lái)了城投企業(yè)信用質(zhì)量上的一些演變。
1、什么是城市運營(yíng)商？
在轉型背景下，城投企業(yè)向城市運營(yíng)商發(fā)展已成為一條重要的選擇。城市運營(yíng)商是指圍繞城市發(fā)展需求和發(fā)展趨勢，通過(guò)經(jīng)營(yíng)各類(lèi)城市資源和資產(chǎn)，以滿(mǎn)足城市發(fā)展需要同時(shí)獲取市場(chǎng)化收益的運營(yíng)商。城市資源和資產(chǎn)是城市運營(yíng)商開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的基石，城市運營(yíng)商通過(guò)整合、優(yōu)化、創(chuàng )新而取得城市資源的增殖。城市資源不僅包括如土地、山水、植被、礦藏、物產(chǎn)、道路、建筑物等自然資源，還包含涉及歷史文化遺產(chǎn)、社會(huì )文化習俗、城市主流時(shí)尚、居民文化素質(zhì)、精神面貌等人文資源。
作為城市運營(yíng)商，服務(wù)于城市發(fā)展需要，其業(yè)務(wù)主要包括以下幾大類(lèi)：一是，城市基礎設施包括道路、橋梁、廣場(chǎng)等，以及土地整理等滿(mǎn)足城市基建需要的業(yè)務(wù)；二是，燃氣、污水、垃圾、醫療、教育、文化、養老、保障房等滿(mǎn)足城市公共服務(wù)需要的業(yè)務(wù)；三是，房地產(chǎn)、汽車(chē)業(yè)、物流業(yè)、信息服務(wù)等滿(mǎn)足城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的業(yè)務(wù)；四是，片區開(kāi)發(fā)等綜合性業(yè)務(wù)。
城投企業(yè)向城市運營(yíng)商轉型是指城投企業(yè)由傳統的城市基礎設施投融資平臺轉型為城市運營(yíng)綜合服務(wù)商，過(guò)去城投企業(yè)的業(yè)務(wù)主要是由地方政府指派基礎設施項目建設，企業(yè)的核心競爭力主要是融資能力、建設管理能力，收益多為政府的資源注入、財政補貼等，城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商后，業(yè)務(wù)不僅以市場(chǎng)化的方式接受城市基礎設施項目建設，還善于以敏銳的眼光創(chuàng )造性地經(jīng)營(yíng)和開(kāi)拓新業(yè)務(wù)，以滿(mǎn)足城市發(fā)展的需要，不僅重視項目投融資建設，還要善于項目運營(yíng)，從運營(yíng)中賺取收益，收入來(lái)源也不僅只是政府補貼，還通過(guò)對項目的市場(chǎng)化運作獲取投資收益。
相比其他類(lèi)型企業(yè)，城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商具有較多的優(yōu)勢。一方面，城投企業(yè)長(cháng)期參與城市建設，不僅掌握了一定的城市資源，比如城市道路、橋梁、給排水、污水處理、城市防洪、園林、道路綠化、路燈、環(huán)境衛生等城市公用事業(yè)工程以及部分土地和房產(chǎn)資源性資產(chǎn)，而且對城市資源狀態(tài)、歷史脈搏、文化價(jià)值最為熟悉和了解，是最能順應城市發(fā)展趨勢、滿(mǎn)足城市發(fā)展需求的經(jīng)營(yíng)者；另一方面，城投企業(yè)可以充分利用與政府的關(guān)系，獲得一些城市資源和資產(chǎn)的壟斷經(jīng)營(yíng)權和管理權，比如在燃氣、污水、文化、公園、教育、醫療的城市配套管理服務(wù)方面，城投企業(yè)相對更具有優(yōu)勢。
2、城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商現狀特點(diǎn)
目前城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商表現出如下特點(diǎn)：
一是，城投企業(yè)類(lèi)型不同，轉型表現也不一樣。過(guò)去以傳統城市基建為主要業(yè)務(wù)的城投企業(yè)，目前大多仍以滿(mǎn)足城市基建需要為主，只有少數企業(yè)向多元化城市運營(yíng)商轉型。過(guò)去從事燃氣、水務(wù)、污水處理、垃圾、文旅等投資建設業(yè)務(wù)的城投企業(yè)目前大多數進(jìn)一步朝著(zhù)專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展，體現了良好的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展趨勢。但只有極少數城投企業(yè)能夠創(chuàng )新性利用內外部資源，服務(wù)于城市發(fā)展，解決城市發(fā)展的痛點(diǎn)，同時(shí)，實(shí)現向外擴張，實(shí)力也獲得相應的提升。比如上海城投，首創(chuàng )環(huán)保等。
二是，盈利能力仍然較差，城投企業(yè)并未因為轉型而導致盈利能力出現質(zhì)的提升。以株洲市城市建設發(fā)展集團有限公司為例，公司定位為株洲市城市資源綜合開(kāi)發(fā)運營(yíng)商，業(yè)務(wù)范圍涉及城市工程建設管理服務(wù)、公共交通，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建安工程、水務(wù)、燃氣及土地整理事務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域，公司盈利能力較差，2018年到2021年前三季度公司毛利率分別為13.70%、15.64%、15.32%、11.55%，利潤總額對財政補貼的依賴(lài)度較大。城投企業(yè)轉型后盈利能力仍較差，背后反映的是城投企業(yè)市場(chǎng)化機制不成熟，市場(chǎng)化項目運作能力仍然較差。
三是，城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商融資渠道會(huì )較為寬闊。由于城市運營(yíng)中部分項目會(huì )產(chǎn)生一定的收益，比如保障房建設、標準化廠(chǎng)房建設等，部分項目會(huì )產(chǎn)生較為穩定的現金流，比如供水、供電、供熱等公用事業(yè)具有顯著(zhù)的規模效應和較高的準入門(mén)檻，城投平臺可以獲取穩定的現金流，這些項目相比傳統的基礎設施建設項目，開(kāi)展市場(chǎng)化融資方面會(huì )較為暢通。相反，傳統的基礎設施建設項目屬于無(wú)收益的公益性項目，由于可能會(huì )增加地方政府隱性債務(wù)，很難開(kāi)展正常的市場(chǎng)化融資。
二、城投轉型城市運營(yíng)商途徑及面臨的問(wèn)題
1、城投轉型城市運營(yíng)商途徑
城投公司向城市運營(yíng)商轉型，或是自身主動(dòng)發(fā)展的結果，也或是政府引導的結果，但其主要途徑包括以下三種：
（1）政府注入資產(chǎn)
政府通過(guò)向城投公司注入與城市運營(yíng)相關(guān)的資產(chǎn)，比如供水供熱等公用事業(yè)類(lèi)資產(chǎn)，是城投公司向城市運營(yíng)商轉型發(fā)展的重要途徑，這可以增強城投企業(yè)運營(yíng)城市方面的實(shí)力，從而更好地服務(wù)于城市運營(yíng)和建設。
以溫州市城市建設投資集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)溫州城建）為例，公司一直承擔溫州市保障性安居工程投資建設和城市基礎設施建設和維護以及國有資產(chǎn)管理等任務(wù)。2020 年 1 月，根據溫國資委[2020]9 號文件，溫州市國資委將持有的溫州名城、溫州市公用事業(yè)投資集團有限公司（現名為溫州市公用事業(yè)發(fā)展集團有限公司，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“溫州公用集團”）和溫州建設集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“溫州建設集團”）國有產(chǎn)權無(wú)償劃轉給公司。其中， 溫州名城作為溫州市市級保障性安居工程的建設運營(yíng)主體，主要負責溫州市區范圍內保障性安居住房工程建設和銷(xiāo)售運營(yíng)等工作。溫州公用集團作為溫州市公用事業(yè)的建設運營(yíng)主體，主要承擔溫州市的供水、供氣、水利水電綜合開(kāi)發(fā)、污水收集、排水設施建設運營(yíng)等各項公用事業(yè)基礎設施的投融資和建設運營(yíng)。隨著(zhù)這兩家公司的無(wú)償劃入，溫州城建在城市運營(yíng)方面的實(shí)力進(jìn)一步增強，公司向城市運營(yíng)商方向發(fā)展也邁出了堅實(shí)的一步。
（2）自主開(kāi)拓相關(guān)業(yè)務(wù)
城投企業(yè)可以利用自身優(yōu)勢資源，主動(dòng)尋求向城市運營(yíng)商轉型，從向城市運營(yíng)轉型中獲得更好的發(fā)展機遇。
以漢中市城市建設投資開(kāi)發(fā)有限公司為例，公司為漢中市重要的城市基礎設施建設和國有資本運營(yíng)主體，業(yè)務(wù)范圍包括市政代建、土地開(kāi)發(fā)、商鋪銷(xiāo)售、物業(yè)出租等。根據2019年漢中市城市建設投資開(kāi)發(fā)有限公司第一期中期票據募集說(shuō)明書(shū)透露，公司籌資擬建嘉陵江梯級電站項目和漢中市天然氣綜合開(kāi)發(fā)建設項目。其中，漢中市天然氣綜合開(kāi)發(fā)建設項目計劃投資50億元，該項目將建設寧強至漢中市高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區 110 公里的天然氣長(cháng)輸管道及配套設施，建成后年輸氣量為 16 億立方米，裝機容量為 F 級 4*450MW（兆瓦），年發(fā)電量 65 億度，供熱能力 1,500 萬(wàn)平方米，預計投產(chǎn)后天然氣、電力銷(xiāo)售、城市供熱等年綜合收入將達 25 億元。
（3）與第三方合作
城投公司為了降低轉型發(fā)展中的運營(yíng)風(fēng)險，通過(guò)引入第三方共同開(kāi)發(fā)項目，或者通過(guò)PPP模式與第三方進(jìn)行合作，從而實(shí)現與城市運營(yíng)相關(guān)的業(yè)務(wù)布局。
以上饒市城市建設投資開(kāi)發(fā)集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)上饒城投）為例，公司經(jīng)過(guò)近幾年的發(fā)展，已成為上饒市重要的城市運營(yíng)商，業(yè)務(wù)范圍包括工程建設、公用事業(yè)、旅游服務(wù)、國資運營(yíng)、數字金融和鋁業(yè)等。2019年，上市公司菲達環(huán)保發(fā)布公告稱(chēng)公司與上饒城投組成聯(lián)合體中標余干縣生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目。該項目估算總投資約為36,312.29萬(wàn)元，采用PPP模式運作，具體運作方式為DBFOT(設計—建設—融資—運營(yíng)—移交)。項目合作期限為30年，其中包括建設期2年，運營(yíng)期28年。
2、城投轉型城市運營(yíng)商面臨的問(wèn)題
城投企業(yè)向城市運營(yíng)商轉型的途徑較多，但轉型過(guò)程中仍面臨較多的問(wèn)題，這些問(wèn)題制約了城投企業(yè)成功向城市運營(yíng)商轉型。
一是，有些城市可注入的城市運營(yíng)資產(chǎn)較少，比如部分城市已將公用事業(yè)進(jìn)行了外包，或者是將特許經(jīng)營(yíng)權轉讓給了非國有企業(yè)，由于地方政府缺少相應的資產(chǎn)，城投企業(yè)無(wú)法從政府手中獲得相應資產(chǎn)的注入，同時(shí)，由于進(jìn)行了外包或是已授予第三方特許經(jīng)營(yíng)權，城投企業(yè)也無(wú)法插足相關(guān)領(lǐng)域。另外，部分城市雖然仍然擁有部分公用事業(yè)資產(chǎn)，但這部分公用事業(yè)可能經(jīng)營(yíng)不善，面臨較大的虧損或負債壓力。
二是，部分城市運營(yíng)領(lǐng)域需要相關(guān)的專(zhuān)業(yè)資源和專(zhuān)業(yè)化能力，城投企業(yè)自主開(kāi)拓相關(guān)業(yè)務(wù)面臨專(zhuān)業(yè)積累不足的問(wèn)題，從而可能導致城市運營(yíng)質(zhì)量和運營(yíng)效率低下，同時(shí)，如果城投企業(yè)由于缺少資金而不能持續的投入，這部分城市運營(yíng)業(yè)務(wù)便面臨較高的失敗風(fēng)險。
三是，城投企業(yè)與第三方合作布局城市運營(yíng)業(yè)務(wù)，一般合作面可能不會(huì )太廣，短期內也難以對企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)產(chǎn)生根本性影響，同時(shí)，與第三方合作還存在經(jīng)營(yíng)管理自主權的問(wèn)題，不排除合作中會(huì )存在糾紛進(jìn)而影響到后續業(yè)務(wù)的開(kāi)展。
三、城投轉型城市運營(yíng)商對信用風(fēng)險的影響分析
城投企業(yè)向城市運營(yíng)商轉型隨著(zhù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的變化和轉型途徑等因素的不同，其對信用風(fēng)險的影響也有所不同，具體來(lái)看：
1、 對資產(chǎn)的影響
城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商對資產(chǎn)的影響，既有有利的因素，也有不利的因素。從有利因素來(lái)看：一是，由于我國城鎮化進(jìn)程仍沒(méi)有完成，以及工業(yè)化的持續推進(jìn)，我國城市發(fā)展空間仍然巨大，這個(gè)為轉型為城市運營(yíng)商的城投企業(yè)帶來(lái)了廣闊的發(fā)展機遇。二是，城投企業(yè)利用與政府的關(guān)系向公用事業(yè)方向發(fā)展，由于公用事業(yè)通常具有一定的壟斷性，有穩定的現金流，有利于改善城投企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量。三是，如果城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商是通過(guò)政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，則城投企業(yè)資產(chǎn)規模、凈資產(chǎn)規模將可能變得更大，資產(chǎn)質(zhì)量也將會(huì )變得更優(yōu)。四是，城投企業(yè)通過(guò)引入第三方向城市運營(yíng)業(yè)務(wù)布局，項目可能由于引入第三方的技術(shù)或者專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢而提升盈利能力。城投企業(yè)轉型城市運營(yíng)商不利的因素是，城投企業(yè)多元化布局可能會(huì )導致部分資產(chǎn)質(zhì)量不佳，影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，另外，由于城投企業(yè)進(jìn)入城市運營(yíng)中一些新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可能會(huì )由于沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗積累而出現失敗風(fēng)險。同時(shí)，與第三方合作可能存在合作不暢通等經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。
2、 對政府支持的影響
城投企業(yè)仍然是城市建設的重要力量，作為政府全資子公司，地方政府在城市建設方面對城投企業(yè)仍然具有較強的依賴(lài)性，地方政府通過(guò)注入與城市運營(yíng)相關(guān)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，引導城投企業(yè)向城市運營(yíng)商轉型，本質(zhì)上是推動(dòng)城投企業(yè)在城市建設和城市發(fā)展中起到更大的作用，也反映出城投企業(yè)突出的地位和作用。由于部分公用事業(yè)因行政性定價(jià)而并不能產(chǎn)生盈利，甚至可能出現虧損，城投企業(yè)要持續經(jīng)營(yíng)下去，需要地方政府的支持，財政補貼是彌補城投企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損的重要方式。城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商在政府支持上不利的方面，是隨著(zhù)城投企業(yè)業(yè)務(wù)的多元化、市場(chǎng)化，城投企業(yè)日益轉型為市場(chǎng)化的國企，可能會(huì )導致政府對城投的支持逐漸減弱。
3、 對融資能力的影響
城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商，隨著(zhù)向城市運營(yíng)方向拓展業(yè)務(wù)，融資需求也將會(huì )上升，尤其是部分城市運營(yíng)領(lǐng)域投資規模較大，資金回收慢，短期內難以收回投資。而隨著(zhù)融資需求的增大，城投企業(yè)融資壓力上升，進(jìn)而對企業(yè)融資能力產(chǎn)生負面影響。但城投企業(yè)從事公用事業(yè)，在進(jìn)入運營(yíng)期后會(huì )產(chǎn)生穩定的現金流入，這有利于城投企業(yè)開(kāi)展市場(chǎng)化融資。在目前城投企業(yè)融資政策收緊背景下，部分城市運營(yíng)業(yè)務(wù)具有一定的收益性，開(kāi)展城市運營(yíng)業(yè)務(wù)可以拓展融資渠道，提高融資能力。與此同時(shí)，政府引導城投企業(yè)向城市運營(yíng)商轉型，通過(guò)注入與城市運營(yíng)相關(guān)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，也有利于提升城投企業(yè)實(shí)力和融資能力。另外，由于城市運營(yíng)具有一定的壟斷性，城投企業(yè)轉型為城市運營(yíng)商后對引入第三方合作具有一定的吸引力，可能有利于獲得一定的外部融資。
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