作者：毛小柒

來(lái)源：濤動(dòng)宏觀(guān)（ID:jinrongjianghu123123)

預售資金一般被地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)當成資金池來(lái)運作，但目前已被各地差異化的預售資金監管制度割裂成一個(gè)個(gè)小資金池，受到嚴格監管和約束，導致地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的貨幣資金被嚴重高估。

自2021年下半年地產(chǎn)行業(yè)持續陷入危機以來(lái)，因預售資金監管不到位而引起的爛尾樓及維權事件便頻頻出現，使得預售資金監管開(kāi)始引起重視。例如，2021年初西安蘇寧雲著(zhù)項目監管銀行廣發(fā)銀行劃扣項目預售資金用以抵償蘇寧置業(yè)開(kāi)發(fā)貸款，導致賬面余額不能足額支付剩余工程建設、項目停工，其背后的原因之一便是購房款并未依規全部存入項目在廣發(fā)銀行西安分行的資金監管賬戶(hù)。

實(shí)際上，2021年以來(lái)，為確保轄內項目“不停工、不爛尾”以及地方政府需要承擔屬地責任、防止轄內項目資金被地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)抽調，漳州、廈門(mén)、蘇州、無(wú)錫、珠海、北京、石家莊、重慶、濟南、天津、青島、西安、成都、南通等多個(gè)地區便印發(fā)了《商品房預售資金監管辦法》，旨在規范商品房預售資金監管，弱化預售資金的融資功能。

一、何為商品房預售制度？起到的是融資功能

（一）商品房銷(xiāo)售包括現售與預售兩種，前者是指地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將竣工驗收合格的商品房出售給買(mǎi)受人，并由買(mǎi)受人支付房?jì)r(jià)款的行為。

商品房預售制度1956年起源于香港（又被稱(chēng)為“預售樓花”），目前全球主要經(jīng)濟體均有實(shí)行商品房預售制度。雖然我國商品房預售制度正式建立始于1994年先后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》（7月）和《城市商品房預售管理辦法》（11月），但早在1983-1986年期間深圳（即1983年發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區商品房產(chǎn)管理規定》）與上海（即1986年發(fā)布的《關(guān)于商品房預售工作的幾點(diǎn)通知》）等地便率先開(kāi)展了商品房預售試點(diǎn)。

（二）1994年11月15日，原建設部發(fā)布《城市商品房預售管理辦法》（分別于2001年與2004年進(jìn)行過(guò)修訂），明確商品房預售是指地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將正在建設中的房屋預先出售給承購人，由承購人支付定金或房?jì)r(jià)款的行為。

（三）結合各類(lèi)政策文件與實(shí)踐來(lái)看，商品房預售實(shí)行預售許可證制度，基本條件是要取得四證（即土地使用權證、建設工程規劃許可證、施工許可證以及商品房預售許可證）以及投入開(kāi)發(fā)建設的資金達到工程建設總投資的25％以上。

對于需要達到的工程進(jìn)度，各地區又有一些差異，基本要求完成主體結構的1/4至2/3之間，也有一些城市要求達到“正負零”。

（四）預售制度的存在本身是為了解決部分地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)資金不足的問(wèn)題，以加快城鎮住房建設，對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)而言其起到的是融資功能。當然，在預售制度下，由于購房者是先交錢(qián)后拿房，必然會(huì )導致一些不可預料的因素和風(fēng)險出現，因此政策層面對預售資金的監管就顯得很重要。

二、商品房預售的整體政策框架：推動(dòng)各地建立預售資金監管制度

與商品房預售有關(guān)的政策文件主要包括《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理條例》和《商品房銷(xiāo)售管理辦法》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)市場(chǎng)監管完善商品住房預售制度有關(guān)問(wèn)題的通知》。2010年4月13日，住建部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)市場(chǎng)監管完善商品住房預售制度有關(guān)問(wèn)題的通知》（建房（2010）53號）給出了整體政策框架。具體如下：

（一）鼓勵推行商品住房現售試點(diǎn)。如2021年底恒大提出要推行現房銷(xiāo)售。

（二）各地要加快完善商品住房預售資金監管制度，尚未建立的要加快建立。商品住房預售資金要全部納入監管賬戶(hù)，由監管機構負責監管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設；預售資金可按建設進(jìn)度進(jìn)行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設工程竣工交付。

由于《城市商品房預售管理辦法》明確“商品房預售款監管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門(mén)制定”，意味著(zhù)在預售資金監管方面，各地區基本施行“一城一策”的思路，即各地區基本會(huì )出臺相應的“預售資金監督管理辦法”和“預售資金監督管理實(shí)施細則”，并按照“重點(diǎn)監管資金+一般監管資金”的框架進(jìn)行監管。

三、商品房預售資金監管的要點(diǎn)梳理

（一）地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)與監管銀行、住建部門(mén)三方簽訂預售資金監管合作協(xié)議

1、預售資金監管一般會(huì )堅持政府指導、銀行監管、多方監督、專(zhuān)款專(zhuān)用、保障建設、節點(diǎn)控制等原則，由各地住建部門(mén)主導轄內預售資金監管，各地人行負責辦理商業(yè)銀行辦理專(zhuān)用賬戶(hù)開(kāi)立、變更和撤銷(xiāo)業(yè)務(wù)，各地銀保監局配合住建部門(mén)開(kāi)展行業(yè)監管工作、商業(yè)銀行開(kāi)展預售資金監管工作并承擔監管主體責任。

2、商品房預售資金監管需要簽訂預售資金監管協(xié)議（由地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)與住建部門(mén)、監管銀行共同簽署），預售資金監管協(xié)議示范文本以及現金保函示范文本（如有）由各地住建部門(mén)與金融管理部門(mén)共同擬定。

同時(shí)，監管銀行通常還需要與當地住建部門(mén)簽訂預售資金監管合作協(xié)議。

（二）在監管銀行開(kāi)立監管賬戶(hù)，對預售資金實(shí)行全額、全程監管

1、根據預售監管協(xié)議在監管銀行開(kāi)立專(zhuān)用賬戶(hù)（亦稱(chēng)監管賬戶(hù)），通常監管賬戶(hù)的設立應當遵循一次預售許可證對應一個(gè)賬戶(hù)的原則。同時(shí)商業(yè)銀行對預售資金實(shí)行全額、全程監管，對用于支付工程建設等費用的預售資金實(shí)行重點(diǎn)監管。各地一般亦會(huì )要求預售資金應當全部存入監管賬戶(hù)，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不得直接收存房?jì)r(jià)款，亦不得提供任何其它預售資金收存賬戶(hù)。

需要說(shuō)明的是，這里也有一些例外，如珠海便明確地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)應當遵循“一個(gè)《商品房預售許可證》對應一套賬戶(hù)”的原則，一個(gè)預售許可證可設立不超過(guò)3個(gè)預售資金專(zhuān)用賬戶(hù)。

2、一般地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)需要在預售方案中明確預售資金監管方案，并提交預售資金監管協(xié)議。預售資金監管方案基本需要包括項目重點(diǎn)監管額度、項目用款計劃、專(zhuān)用賬戶(hù)名稱(chēng)和賬號、其他需要說(shuō)明的情況等內容，其中對用于支付工程建設等費用的預售資金則實(shí)施重點(diǎn)監管。

（三）預售資金監管對象：包括按預售合同約定支付的全部預購房款

預售資金是地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)最重要的資金來(lái)源，預計占到地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目資金來(lái)源的40%左右。預售資金監管遵循全額、全程的原則，即預售款需要全部直接存入專(zhuān)用監管賬戶(hù)進(jìn)行監管，開(kāi)發(fā)企業(yè)不得直接收取或另設賬戶(hù)收存購房人的購房款。預售資金對象具體包括按預售合同約定支付的全部預購房款，具體包括定金、首付款、購房貸款（按按揭貸和公積金貸款）等等。

（四）監管銀行：多數要求本地有分支機構的銀行，部分地區還會(huì )設白名單

多地會(huì )要求監管銀行應為本地有分支機構的銀行，并設置一定白名單。如北京要求在中標銀行范圍內選擇，上海臨港要求對監管銀行實(shí)行短名單制，濟南要求為預售資金監管系統內的監管銀行。

再比如，寧波要求銀行應為預售項目所屬區縣（市）的銀行，無(wú)錫要求在本市范圍內具備保證監管資金安全、規范運行所需的金融管理業(yè)務(wù)能力及網(wǎng)絡(luò )技術(shù)條件的銀行，青島要求在各區（市）均設有營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的分行級及以上的銀行，漳州要求注冊在漳州中心城區的銀行。

當然也有部分地區要求監管銀行應與貸款行、項目抵押權行一致。例如，太原要求有貸款的商品房預售項目，專(zhuān)用賬戶(hù)原則上應開(kāi)立在提供貸款的商業(yè)銀行；設定土地使用權抵押或在建工程抵押的項目，預售人應保證商品房預售資金監管銀行是該項目的抵押權人。

（五）重點(diǎn)監管額度確立存在差異（參照建造成本、工程價(jià)款、總預售款等）

預售資金一般分為重點(diǎn)監管資金和一般監管資金。其中，重點(diǎn)監管資金規模一般按照保障項目實(shí)現交付的原則進(jìn)行設定，與工程款金額相當，并根據工程進(jìn)度情況進(jìn)行支取。而當預售資金額度超過(guò)重點(diǎn)監管資金額度時(shí)，超出部分則通?？梢宰灾髦?。不過(guò)在重點(diǎn)監管額度的確立上，各地區存在一些差異。

目前主要包括按預售款總額基數、以工程造價(jià)總額為基數、以固定計價(jià)基數以及一盤(pán)一策等幾種模式。

例如，北京、濟南、漳州等地區按照每平方米的建造成本來(lái)設定，寧波、福州、廈門(mén)等地區則按照工程造價(jià)款的一定倍數來(lái)設定（如寧波為1.30倍、福州和廈門(mén)為1.20倍等），太原則按照監管項目總預售款的40%來(lái)設定等等。

（六）預售資金用途限于工程建設，實(shí)行分節點(diǎn)差異化監管

1、預售資金應當用于有關(guān)的工程建設，包括建設施工進(jìn)度款、設備材料款、法定稅費款等等。對于全裝修的項目，還包括裝修成本等。

2、各地一般會(huì )明確預售資金支出款項必須直接轉入相關(guān)施工單位和供貨單位，嚴禁繳納土地款、罰金、營(yíng)銷(xiāo)費用及預售人員工工資等費用。

一般地方政府不允許地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)以支付利息、償還債務(wù)的名義提取監管資金。如部分地區要求地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)把項目監管賬戶(hù)開(kāi)立在沒(méi)有借貸關(guān)系的銀行，以避免監管資金被挪用于支付債務(wù)及利息。

但也有一些例外，如上海臨港片區便明確預售資金必須專(zhuān)項用于該項目，包括工程建設及相關(guān)的稅費，或用于償還開(kāi)發(fā)貸，不挪作他用。房地產(chǎn)項目預售資金須優(yōu)先用于工程建設，在此前提下可以視實(shí)際情況均衡還貸，完成項目房地產(chǎn)初始登記后預售資金可申請解除監管。

西安地區亦明確預售資金監管是對用于本預售項目的建筑安裝費用、小區內配套設施建設費用、全裝修商品住房項目裝修費用、開(kāi)發(fā)建設費用和償還項目開(kāi)發(fā)貸款等預售資金的監督管理。

3、預售資金監管的期限一般自核發(fā)商品房銷(xiāo)售許可證開(kāi)始，至辦理不動(dòng)產(chǎn)首次登記后止。同時(shí)，在預售監管資金的使用上，一般會(huì )按照工程進(jìn)度的節點(diǎn)差異化監管，主要的工程節點(diǎn)有地上“正負零”、地上1/3、地上1/2、地上2/3、主體封頂、二次結構完成以及取得《建設工程竣工驗收報告》、《建設工程外裝修核驗記錄》、《建設工程竣工驗收備案證》、完成不動(dòng)產(chǎn)首次登記等等。

（七）部分地區明確可以通過(guò)保函來(lái)替換對應監管額度

1、目前已有北京、上海臨港、寧波、無(wú)錫、石家莊、天津、珠海等地區明確可以通過(guò)保函來(lái)替換對應監管額度，這里的保函通常指非監管銀行或控股股東出具的保函。例如，北京、天津等。明確可以憑非監管銀行出具的現金保函免除同等額度的監管資金。

當然，也有一些地區對使用保函的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)設定了一定條件，如無(wú)錫明確信用等級評定為城信企業(yè)（A級）的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)可以憑非監管銀行出具的不可撤銷(xiāo)的見(jiàn)索即付現金保函免除同等額度的重點(diǎn)監管資金額度。

再比如，石家莊明確從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)三年以上、服從行業(yè)管理、積極解決購房人合理訴求的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)可通過(guò)銀行保函方式替代同等金額的重點(diǎn)監管資金。對于新成立的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，由其控股公司（成立三年以上）出具股權證明并承諾承擔連帶責任的，也可申請保函方式。

2、珠海在保函方面的規定比較詳細。具體看，珠海明確地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)及其控股企業(yè)連續3個(gè)年度內未受到住建部門(mén)行政處罰，且未發(fā)生監管賬戶(hù)司法凍結、司法扣劃、稅收保全措施或強制執行措施的，可憑銀行保函等額替換與其誠信等級相應額度的商品房預售資金。商品房預售資金撥付時(shí)，

對于第一階段（工程日常進(jìn)度款階段），至少預留10%商品房預售款：（1）A級企業(yè)，銀行保函可替換95%的可撥付商品房預售款；（2）B級企業(yè)，銀行保函可替換90%的可撥付商品房預售款；（3）C級和D級企業(yè)不能使用銀行保函。

對于第二階段（封頂、主體結構驗收備案、規劃驗收合格、竣工驗收備案解除階段）：（1）A級企業(yè)，銀行保函可替換95%的商品房預售資金預留額度；（2）B級企業(yè)，銀行保函可替換90%的商品房預售資金預留額度；（3）C級和D級企業(yè)不能使用銀行保函。

（八）部分地區對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行了信用分類(lèi)，并適當調整監管容忍度

部分地區對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行了信用分類(lèi)，針對不同信用層級的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)采取不同的監管舉措和容忍度。

例如，上海臨港新片區明確對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)實(shí)行黑名單制，對于進(jìn)入黑名單的房地產(chǎn)企業(yè)在名單管理期限內暫停網(wǎng)簽業(yè)務(wù)、一年內不得辦理房地產(chǎn)預（銷(xiāo)）售相關(guān)手續、一年內不得在新片區參與任何房地產(chǎn)土地招拍掛活動(dòng)。

再比如，太原則提出可以根據預售人資質(zhì)動(dòng)態(tài)考核及信用評價(jià)情況，適當提高或降低重點(diǎn)監管資金額度。如信用等級評價(jià)為A的預售人、可降低5%的重點(diǎn)監管資金額度，信用等級評價(jià)為C的預售人、增加5%的重點(diǎn)監管資金額度。

四、預售資金監管領(lǐng)域的一些亂象簡(jiǎn)述

預售資金在地產(chǎn)行業(yè)中起到的作用是融資功能，雖然政策層面明確要求對預售資金全額、全程監管，且一個(gè)預售許可證只能對應一個(gè)監管賬戶(hù)，但實(shí)踐中預售資金監管領(lǐng)域的亂象卻頻繁發(fā)生。

（一）預售資金沒(méi)有全部打入監管賬戶(hù)，而是直接打入了地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的自用賬戶(hù)，不受監管。這其中的背景在于購房者對預售資金監管制度不是很了解，且一些開(kāi)發(fā)商利用購房者急于購房或僥幸的心理，通過(guò)各種方式誘導購房者將購房款項打入自用賬戶(hù)，從而規避監管。

（二）部分開(kāi)發(fā)商通過(guò)與關(guān)系戶(hù)合作，即將未竣工的房子拿去向關(guān)系戶(hù)融資，這樣既不需要辦證、也不需要辦理網(wǎng)簽，自然也就不受預售資金監管制度的約束。還有一些開(kāi)發(fā)商會(huì )通過(guò)虛報或瞞報工程進(jìn)度、調整工程造價(jià)、調整車(chē)位價(jià)格來(lái)規避備案價(jià)格等方式調控監管額度。

（三）很多地區對監管銀行的要求是唯一的，但對于監管銀行與按揭貸款銀行、抵押權銀行是否一致或是否僅限于1家并沒(méi)有硬性要求，導致開(kāi)發(fā)商可以利用監管銀行與非監管合作銀行之間的博弈關(guān)系，挪用預售資金。

五、預售資金監管力度的強弱體現著(zhù)政策的松緊

（一）商品房預售制度的作用是融資功能，其存在對于緩解地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資金緊張、盤(pán)活在建項目、促進(jìn)住房供給起到了很大作用。與此相對應，預售資金監管力度的強弱則體現著(zhù)政策的松緊，若預售資金監管力度強化，則意味著(zhù)預售制度的融資功能被削弱。這種強化可以體現在很多方面，如監管資金的取用規定（自行提取、向監管銀行申請提取或向監管部門(mén)申請等）、監管額度的確立、用途范圍與各節點(diǎn)的確定、保函的適用以及不同信用資質(zhì)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的要求等。

（二）過(guò)去很長(cháng)時(shí)期，部分地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)自有賬戶(hù)收取購房款、通過(guò)虛報或瞞報工程進(jìn)度無(wú)序支取預售款等方式挪用預售資金的現象增加了項目完工與交付的不確定性，同時(shí)2021年下半年以來(lái)地產(chǎn)行業(yè)危機持續發(fā)酵，所以我們看到2021年以來(lái)多地加強了轄區預售資金監管，以保障項目的順利完工與交付。

（三）預售資金是地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)最重要的資金來(lái)源，預計占到地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目資金來(lái)源的40%左右，可見(jiàn)預售資金提取的難易，將會(huì )直接影響到地產(chǎn)企業(yè)的正常運營(yíng)。由于預售資金制度體現為屬地管理，因此各地政策不一的現狀以及諸多層面博弈的現實(shí)導致預售資金監管在過(guò)去很長(cháng)時(shí)期存在監管真空地帶，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通常對預售資金有一定的自主權，一般情況下只要監管賬戶(hù)中預留一部分工程款，則各地政府很少會(huì )干預剩余資金的使用。為此，位于各地的預售資金通常被地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)作為資金池，由集團統一調配使用，用于支付土地款、員工工資、償還債務(wù)等等。

（四）預售資金監管的存在導致地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的賬面貨幣資金容易被高估，并影響市場(chǎng)對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的風(fēng)險預判準確性，這大概也是為什么賬上趴著(zhù)幾百億的資金，卻無(wú)法償付幾個(gè)億的美元債。預售資金監管力度的強化雖然對項目完工交付起到了一定保障作用，但同時(shí)也破壞了地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的資金池運營(yíng)模式，將地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)全國一統的資金池割裂為一個(gè)個(gè)城市的小資金池，使得不同項目資金池之間無(wú)法相互調劑，對地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)流動(dòng)性的沖擊顯然很大。

（五）雖然加強預售資金監管很有必要，但這其中的度需要準確把握，在市場(chǎng)預期不穩的情況下，加強預售資金的監管可能會(huì )導致連鎖反應，破壞了地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)自身的資金循環(huán)，使得商業(yè)銀行在發(fā)放開(kāi)發(fā)貸以及建筑企業(yè)墊資方面不再積極，導致地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將保持現金流提升至重中之重的地位，能不開(kāi)工的項目會(huì )盡量不開(kāi)工，能拖延的則盡量拖延。

（六）在地產(chǎn)行業(yè)抒困導向已比較明確的背景下，靈活調整預售資金監管政策顯得很有必要，特別是對于不同信用資質(zhì)的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)需要采取不同的監管容忍度，以形成鞭策效應，同時(shí)還有助于推進(jìn)后續工程建設。某種程度上，對于通過(guò)保函、擔保等方式替換相應的資金監管額度應在部分地區得到推廣，且提供保函或擔保的主體應進(jìn)行靈活調整，如不局限于銀行及控股股東（可以考慮到擬收購項目的并購方等主體納入）等。

不過(guò)無(wú)論短期如何調整，中長(cháng)期來(lái)看，預售資金監管政策力度的強化均是比較明確的，這對于推動(dòng)現房銷(xiāo)售、弱化預售制度的融資功能是必要的。

六、預售資金監管協(xié)議

（一）附件1：某市直管項目商品房預售資金監管協(xié)議（范本）

（二）附件2：某市銀行保函（范本）

注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。

題圖來(lái)自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議

本文由“任博宏觀(guān)倫道”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權歸原作者所有，未經(jīng)授權，請勿轉載，謝謝！

原標題： 一文讀懂商品房預售資金監管制度