任博宏觀(guān)倫道 作者：任莊主
來(lái)源：濤動(dòng)宏觀(guān)（ID：jinrongjianghu123123）
雖然2020年4月9日的兩份文件（即《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》和《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》）引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注，但是如果僅止于此顯然不夠（這兩份文件所提出的政策導向并不新鮮、可以追溯至2013-2016年期間的一系列政策），事實(shí)上我們需要在更長(cháng)的期限內來(lái)探究中國土地制度與房地產(chǎn)金融制度演變的過(guò)程，才能明白這兩份文件所具有的戰略意義及價(jià)值。我們甚至也可以說(shuō)，過(guò)去四十年的時(shí)間里，土地制度與房地產(chǎn)金融制度變革是中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟發(fā)展奇跡最為重要的貢獻力量。在新一輪土地制度變革的過(guò)程中，農村集體土地用途轉換、建設用地與城市群邊界擴容、戶(hù)籍制度改革將使得金融機構所拓展的業(yè)務(wù)空間明顯放寬，也將會(huì )繼續成為中國經(jīng)濟發(fā)展的最主要助推力量。
一、認識到中國土地制度與房地產(chǎn)金融的戰略重要性
（一）我國經(jīng)濟發(fā)展的基本過(guò)程簡(jiǎn)述
具體分析之前，我們先看一下改革開(kāi)放以來(lái)我國經(jīng)濟發(fā)展的基本過(guò)程。
1、四十余年的時(shí)間里，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)從1978年的3678.70億元增至2019年的990865億元（年均名義經(jīng)濟增速高達14.62%），工業(yè)增加值從1978年的1621.40億元增加至2019年的317109億元（年均名義經(jīng)濟增速高達13.73%）。
2、城市化率從1978年的17.90%相繼提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，鄉村人口比重則從改革開(kāi)放時(shí)期的84%左右降至目前的60%左右（鄉村人口從1995年的8.60億人降至目前的5.52億人）。
因此我們可以說(shuō)在這四十余年的歷史進(jìn)程中，超過(guò)三億的鄉村人口離開(kāi)鄉村參與了中國的城市化與工業(yè)化進(jìn)程，而目前仍有超兩億城鎮常住人口未實(shí)現落戶(hù)?？紤]到2016年9月國務(wù)院發(fā)布的《推動(dòng)一億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，便已經(jīng)明確要求“十三五”期間，戶(hù)籍人口城鎮化率年均要提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉戶(hù)1300萬(wàn)人以上，意味著(zhù)未來(lái)十年內我國城市化率將超過(guò)70%以上。
3、2008年與2017年我國農用地面積分別為6.57萬(wàn)公頃與6.40萬(wàn)公頃（呈逐步下降態(tài)勢、且2008年以來(lái)下降趨勢最為明顯），我國2003年、2008年與2017年建設用地面積分別為3106.47公頃、3305.78公頃與3957.41公頃（呈逐步上升態(tài)勢、且2008年以來(lái)上升趨勢最為明顯）。
以上數據足以佐證我國在四十余年的時(shí)間里所實(shí)現增長(cháng)確為奇跡，即經(jīng)濟總量顯著(zhù)攀升、城市化率不斷提升、鄉村人口參與城市化程度不斷加深以及農業(yè)用地與建設用地面積的剪刀差等。本質(zhì)上來(lái)看我們甚至可以將其歸為改革開(kāi)放四十年以來(lái)的經(jīng)濟權利不斷放開(kāi)及經(jīng)濟活力不斷釋放的過(guò)程，即要素權利放開(kāi)、土地的資本化進(jìn)程加快、人口紅利逐步延伸，正是要素管制的不斷放開(kāi)才造就了中國獨特的“土地財政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式，雖然其中蘊含的風(fēng)險也在逐步增加。
（二）土地制度變革的重要性：資本積累
1、考慮到目前我國城鎮人口達到8.48億，532號文明確提出“實(shí)現1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)目標”，意味著(zhù)2020年我國城鎮化率將提升至67%以上，未來(lái)十年內城鎮化化超過(guò)70%甚至75%是非常值得期待的。
同時(shí)1億非戶(hù)籍人口的存在意味著(zhù)中國的城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程也需要相應推進(jìn)，并帶動(dòng)城市群地域的擴容，而這些均需要通過(guò)土地資本化（即土地制度約束的放開(kāi)）來(lái)支撐城市群擴容、城市化與工業(yè)化進(jìn)程，同時(shí)亦可實(shí)現就業(yè)與經(jīng)濟增長(cháng)等多重目標。因此我們可以說(shuō)，中國的土地制度變革與工業(yè)化進(jìn)程、城市群建設、農村剩余勞動(dòng)力轉移、經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系是互為關(guān)聯(lián)和犄角的。
2、和勞動(dòng)、資本、技術(shù)等一樣，土地本身是生產(chǎn)要素，土地制度變革的本質(zhì)正是在于將土地的資本屬性與制度約束進(jìn)一步釋放。學(xué)過(guò)經(jīng)濟學(xué)的人可能知道，古典經(jīng)濟學(xué)將土地視為“財富之母”，而工業(yè)革命正是通過(guò)圈地運動(dòng)開(kāi)啟了轟轟烈烈的工業(yè)化進(jìn)程而完成了原始資本積累。不過(guò)由于新古典增長(cháng)理論認為土地邊際報酬遞減會(huì )制約經(jīng)濟的發(fā)展而在較長(cháng)時(shí)期內忽視了土地的重要性，并將更多的注意力集中在物質(zhì)資本、技術(shù)進(jìn)步、人力等因素上。
3、但是隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是農業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟轉變的過(guò)程中，土地的農用屬性逐漸削弱，其資本屬性和工業(yè)屬性逐步上升，未來(lái)在工業(yè)化完成后以及經(jīng)濟進(jìn)入穩態(tài)的發(fā)展通道中時(shí)，土地的資本屬性會(huì )再次下降，經(jīng)濟的增長(cháng)需要再次依賴(lài)技術(shù)進(jìn)步來(lái)突破瓶頸。因此土地的資本屬性本身是一個(gè)“倒U型”曲線(xiàn)，當然這是后話(huà)。（三）中國的發(fā)展模式：土地用途由農業(yè)轉向工業(yè)和城市的資本化進(jìn)程
1、如前所述，經(jīng)濟發(fā)展一般會(huì )被定性為工業(yè)化和城市化進(jìn)程，而中國的發(fā)展模式則可以理解為是土地資本化屬性不斷加強、土地用途不斷從農業(yè)用途向工業(yè)和城市用途轉化、土地財政與房地產(chǎn)金融制度不斷加深的過(guò)程。
2、最初資本積累的過(guò)程大致分為兩種，具體為工農產(chǎn)品剪刀差（即通過(guò)擠壓農業(yè)市場(chǎng)的剪刀差方式來(lái)支撐城市發(fā)展累）、人口紅利（即通過(guò)推動(dòng)大量農村剩余勞動(dòng)力從農村和低效率的農業(yè)部門(mén)向城市和高效率工業(yè)服務(wù)部門(mén)轉移）。
（四）中國土地制度的現有特征
中國的土地制度具有自身特征，實(shí)際上也正是這些特征支撐了中國經(jīng)濟獨特的發(fā)展模式。
1、土地所有制、用途、權利的二元性。即農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，且二者并不同權（即農村土地入市受到明顯約束），而城市土地的具體使用則由市縣級政府代表國務(wù)院決定（入市情況較好）。其中農用地轉為非農用地實(shí)行嚴格管制，任何單位和個(gè)人只能使用國有（城市）土地），即使用國有（城市）土地必須受制于地方政府。
2、土地管制的多重性。具體來(lái)看國家通過(guò)土地總體規劃以及年度計劃對土地用途進(jìn)行約束，地方政府則通過(guò)城市規劃對土地的邊界擴展進(jìn)行約束，而土地用途和功能則從屬于前面的所有制屬性。
3、土地所有權與使用權的分離。土地所有權與使用權可以分離，且使用權的資本化進(jìn)程、方式很大程度上由地方政府決定。
很顯然中國土地制度的變革實(shí)現上是為了突破上述第一個(gè)特征的約束，即不斷推動(dòng)土地用途由農業(yè)擴展至工業(yè)和城市領(lǐng)域，其最終結果是使地方政府代替農民集體成為土地的所有者，以實(shí)現土地在所有制和用途上的一元性。在土地資本化的過(guò)程中，亦可以通過(guò)土地與房產(chǎn)的抵押造就房地產(chǎn)金融，并反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加快土地的資本化進(jìn)程，而地方政府既可以土地解決自身財政困境，亦可以通過(guò)低成本的土地實(shí)現招商引資以推動(dòng)工業(yè)化，并進(jìn)而實(shí)現城市化或城市群化，最終達到實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)和推動(dòng)就業(yè)的目的。在這一過(guò)程中，土地財政與房地產(chǎn)金融制度會(huì )不斷自我強化，并使得地方政府和經(jīng)濟發(fā)展對其愈加依賴(lài)。
二、中國土地制度、房地產(chǎn)金融與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)變遷史
（一）改革開(kāi)放之前：工農產(chǎn)品剪刀差支撐城市化和工業(yè)化
1949年3月召開(kāi)的中共中央七屆二中全會(huì )提出“我國將從農業(yè)國向工業(yè)國轉變”的國家工業(yè)化戰略，但是工業(yè)化需要有一定的資本積累方可支撐并向前推進(jìn)。當時(shí)主要是通過(guò)工農剪刀差的形式完成了工業(yè)化的資本積累，即充分發(fā)揮農業(yè)集體化制度和國家統購統銷(xiāo)制度，從農村低價(jià)收購農產(chǎn)品，來(lái)支撐國家建設。這一時(shí)期，土地制度的作用并沒(méi)有發(fā)揮，而在1978年以前國家征地制度基本上也一直處于停滯狀態(tài)。例如1958年1月6日國務(wù)院發(fā)布的《國家建設征用土地辦法（修正）》，特別強調要節約用地并提高審批權限，以控制“多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現象”。
根據統計，1951-1978年期間，農民向國家繳納了978億元的農業(yè)稅，并以工農業(yè)產(chǎn)品剪刀差的形式向國家提供了5100億元的建設資金，要知道這一時(shí)期國家對農業(yè)的投資僅為1763億元，因此在1951-1978年期間農民通過(guò)工農產(chǎn)品剪刀差的形式為國家工業(yè)化提供了將近4500億元的原始資本積累，要知道1952年與1978年我國的經(jīng)濟總量才分別為679.10億元和3678.70億元。
（二）1978-1994年：土地兩權分立，中國土地制度改革的大幕正式拉開(kāi)
1978年后，改革開(kāi)放的大幕正式拉開(kāi)，不過(guò)和之前將近三十年的工業(yè)化進(jìn)程相比，當時(shí)的工業(yè)化進(jìn)程有了一些新的思路，即通過(guò)釋放人口紅利和加快土地資本化進(jìn)程，來(lái)推動(dòng)基于鄉鎮企業(yè)的鄉村工業(yè)化和園區工業(yè)化進(jìn)程，當然這兩個(gè)新思路均是當時(shí)環(huán)境下的無(wú)奈選擇，卻又無(wú)疑符合且引領(lǐng)著(zhù)方向。
這一時(shí)期地方政府既放開(kāi)了農民手腳，允許其農民利用集合土地辦工業(yè)，并推出各項政策（如貸款責任擔保等）支持鄉鎮企業(yè)發(fā)展；同時(shí)亦充分借鑒鄉鎮企業(yè)的經(jīng)驗，通過(guò)園區低價(jià)供地來(lái)招商引資并推動(dòng)基礎設施建設（國家也通過(guò)財政承包責任制來(lái)提高地方政府的積極性等）。
1、釋放農村勞動(dòng)力和緩解基層財政壓力，允許農村集體用地辦鄉鎮企業(yè)
20世紀80年代包產(chǎn)到戶(hù)制度使得大量農村剩余勞動(dòng)力得以解放，但受制于城市體制的封鎖和國有企業(yè)體制的低效，這些勞動(dòng)力只能聚集于鄉村，為此國家開(kāi)始嘗試向農民放開(kāi)集體土地由農業(yè)轉向工業(yè)用途的權利（即農業(yè)用地由僅為城市提供低價(jià)糧食到可以開(kāi)辦小鋼鐵、小煤礦、小機械、小水泥和小化肥等五小工業(yè)），并逐步形成所謂的鄉鎮企業(yè)群體（造就了蘇南和浙北獨特的經(jīng)濟發(fā)展模式）。
這一過(guò)程實(shí)際上是農村集體用地用途的放開(kāi)，即允許農村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。據統計，在1981-1994年期間，鄉鎮企業(yè)職工數從不到3000萬(wàn)人增加至11329.97萬(wàn)人，而1992年時(shí)鄉鎮企業(yè)創(chuàng )造的產(chǎn)值已占到全部工業(yè)增加值的1/3，不僅有效吸納了大量農村剩余勞動(dòng)力，還解決了基層財政所面臨的困境。
2、放開(kāi)地方政府權限，允許國有（城市）土地辦園區工業(yè)
另外一個(gè)工業(yè)化的思路是放開(kāi)地方政府的權限，即允許在城市土地上劃出一片區域，并實(shí)行特殊的政策來(lái)吸引外資、引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)。于是掌握著(zhù)城市土地控制權的各層級地方政府開(kāi)始大量批設各類(lèi)園區和工業(yè)區。
這一時(shí)期的土地制度變革有其自身的政策環(huán)境支撐，例如1979年7月國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》意味著(zhù)城市土地所有權與使用權開(kāi)始有所分離（即中方企業(yè)可以以場(chǎng)地使用權作為股權出資或象征性地收取場(chǎng)地使用費的形式設立中外合資企業(yè)等），1982年12月的《憲法》則規定“城市土地使用權可以依法轉讓”，1988年12月修訂的《土地管理法》明確國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓?zhuān)酥局?zhù)土地所有權與使用權的正式分離），1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》明確規定土地使用權可以采用協(xié)議、招標和拍賣(mài)三種方式。
因此可以說(shuō)20世紀80年代正是中國土地制度開(kāi)始真正變革的起點(diǎn)，而國有和集體土地的使用權可以轉讓以及如何轉讓機制的形成正是始于此。具體來(lái)看，1987年4月國務(wù)院提出使用權可以有償轉讓?zhuān)煌?月，深圳出讓一塊5千多平方米、使用期限為50年的土地使用權；同年11月國務(wù)院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門(mén)、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)；同年11月26日，深圳公開(kāi)拍賣(mài)一塊國有土地的使用權。
（三）1994-2002年：土地制度改革支撐工業(yè)化和城市化的進(jìn)程開(kāi)啟
1、大背景：分稅制改革、《預算法》和《擔保法》影響深遠
這期間有三份政策文件影響深遠，它們不僅限制了地方政府的融資渠道和財政收入的來(lái)源，也改變了地方政府推動(dòng)工業(yè)化和城市化的具體模式。
具體來(lái)看，1993年11月十四屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》明確推出分稅制改革（將城鎮土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房地產(chǎn)稅等全部劃歸地方政府）。1994年3月的《預算法》規定，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)、不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔保以及地方政府不能發(fā)行地方政府債券。而1995年6月30日發(fā)布的《擔保法》規定國家機關(guān)不得為保證人。
2、土地有償使用制度改革和房地產(chǎn)金融制度開(kāi)啟
以上三份政策文件限制了地方政府的融資渠道和財政收入來(lái)源，導致地方政府將重點(diǎn)由農村和鄉鎮企業(yè)，轉向城市化和工業(yè)化進(jìn)程，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工業(yè)園區數量大量增加（最高峰時(shí)甚至高達6866家），而致力于解決農村勞動(dòng)力和基層財政壓力的鄉鎮企業(yè)則逐漸冷卻，園區和工業(yè)區成為主導模式。特別是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了兩點(diǎn)具有深遠意義的制造變革：
（1）將農村集體土地轉換為非農用途限制在鄉鎮企業(yè)，且由地方政府把控。
（2）實(shí)行國有土地有償使用制度，即市縣級政府以協(xié)議、招標、拍賣(mài)方式將一定年限內的國有土地使用權出讓給土地使用者，并由土地使用者向市縣級政府支持土地使用權出讓金。
以上變革后，國有土地的有償使用比重逐步提升、劃撥用地的比重相應下降，而地方政府也刻意壓低工業(yè)用地價(jià)格，并通過(guò)低價(jià)供地來(lái)進(jìn)一步加大招商引資和基礎設施建設力度，以此獲得大量土地出讓收入的同時(shí)，還有效推動(dòng)了城市化進(jìn)程，并同步增加了城市化過(guò)程中的稅收。同時(shí)1998年7月3日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發(fā)（1998）23號）明確要求從1998年下半年開(kāi)始，全國停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，并全面推行住房公積金制度。在這些政策文件配合下，園區工業(yè)化和城市化以及房地產(chǎn)金融制度的建立為地方政府帶來(lái)了非?？捎^(guān)的財政收入。
（四）2003-2016年：“土地財政+房地產(chǎn)金融”格局逐步形成并愈發(fā)深化
1、背景：園區狂熱急剎車(chē)，人口流動(dòng)明顯加速
這一時(shí)期的特征是農民工在鄉村和城市之間、一般就業(yè)人員在城市與城市之間穿梭，流動(dòng)性明顯加速，而中國的城市化率也在逐步提升、城市覆蓋面積不斷擴大。與此同時(shí)，在開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區各種狂熱之后，2003年7月30日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理整頓各類(lèi)開(kāi)發(fā)區加強建設用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號）開(kāi)始對其進(jìn)行整頓，開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園區數量最終由近6900家降至1568家。不過(guò)好在此時(shí)土地招拍掛制度和房地產(chǎn)金融制度正式形成。
2、通過(guò)放開(kāi)土地政策約束，搭建地方政府完整的資金鏈
一直以來(lái)，政策層面均在不斷提升土地資本化的程度，放開(kāi)地方政府通過(guò)土地搞建設的政策約束，并以此推動(dòng)城市化進(jìn)程，以吸納農村轉型到城市的勞動(dòng)力。2001年4月30日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)（2001）15號）擴充了招標、拍賣(mài)的適用范圍，首次提出非經(jīng)營(yíng)性用地也須納入招標、拍賣(mài)的范圍。2002年5月9日國土資源部發(fā)布的《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部11號令）進(jìn)一步明確同一宗地有兩個(gè)及以上用地者的，應當采用招標、拍賣(mài)或掛牌方式出讓。2003年8月12日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續健康發(fā)展的通知》（國發(fā)（2003）18號），明確把房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。2007年9月28日，國土資源部發(fā)布《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部令第39號），對商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和住宅及工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗有兩個(gè)以上意向用地者的，實(shí)施統一的“招拍掛”制度。
這背后的邏輯在于一個(gè)完整的“上游+中游+下游”資金循環(huán)鏈搭建。
（1）上游為通過(guò)政府出讓土地收入并以大量土地儲備（始于1996年）和各類(lèi)政府融資平臺（始于1998年）為基礎從銀行體系大量金融支持。
（2）中游則以此為基礎提供大量基礎設施建設和房地產(chǎn)一級市場(chǎng)配套設施。
（3）下游則是通過(guò)住房金融制度來(lái)刺激房地產(chǎn)二級市場(chǎng)和住房消費信貸的發(fā)展來(lái)消化或者說(shuō)接盤(pán)基礎設施建設所帶來(lái)的產(chǎn)能。
最終下游可以反過(guò)來(lái)進(jìn)一步提升地方政府通過(guò)上游拓展財政收入的動(dòng)力，如此循環(huán)便是“土地財政+房地產(chǎn)金融”的完美結合。
3、2008年“四萬(wàn)億”計劃后，土地與基建債務(wù)融資滾動(dòng)前行
2008年“四萬(wàn)億”刺激計劃后，政策層面開(kāi)始以加大貨幣財政寬松和土地投放力度來(lái)予以支撐。地方政府開(kāi)始將大量土地注入各類(lèi)融資平臺進(jìn)行項目融資。特別是2009年3月央行與銀監會(huì )聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》進(jìn)一步提高了地方政府舉債的積極性。而在2008-2016年這一時(shí)期，地方政府工業(yè)化和城市化的資金來(lái)源更多依賴(lài)于土地質(zhì)押融資，土地不僅成為推動(dòng)基礎設施建設的重要載體，更成為了后者的主要融資工具。同時(shí)由于土地融資導致實(shí)體經(jīng)濟的空心化也使得資金的提供方（即銀行等金融機構）與地方政府融資的捆綁關(guān)系更為緊密，而地方政府對土地出讓收入的依賴(lài)性也越來(lái)越強，后者甚至成為維持地方政府債務(wù)正常運轉的主要保障。
（二）土地制度變革的重要性：資本積累
雖然這一時(shí)期土地供應大幅增加，但城鄉之間的二元性以及大城市病現象卻更為突出，為此中國土地制度再次進(jìn)入新一輪變革進(jìn)程，即通過(guò)擴大農村集體土地用途轉換來(lái)擴大建設用地供應，并以此為基礎推動(dòng)城市群而非單個(gè)城市的發(fā)展。
（五）2005年以來(lái)，房市幾經(jīng)調控、問(wèn)題癥結均未能有效解決
和土地制度變革相配套，房地產(chǎn)金融制度的推進(jìn)同樣不可忽略。1981年開(kāi)始，深圳和廣州開(kāi)始試點(diǎn)商品房開(kāi)發(fā)；1984年廣東與重慶兩地開(kāi)始征收土地使用費；1984年《國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)標準和代碼》首次將房地產(chǎn)列為獨立的行業(yè)；1988年2月25日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》；1989年北京首次公開(kāi)出售商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地產(chǎn)金融體制正式形成。
在這一時(shí)期，房?jì)r(jià)接連攀升，并造成以海南房地產(chǎn)泡沫為代表的事件多次發(fā)生，風(fēng)險隱患急劇上升，而這也是當時(shí)全國房地產(chǎn)景象的真實(shí)寫(xiě)照。不過(guò)從2005年開(kāi)始，國務(wù)院便開(kāi)始將穩定房?jì)r(jià)作為政策制定的主要出發(fā)點(diǎn)，相繼發(fā)布了一系列文件，但問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。具體來(lái)看，
（1）2003年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續健康發(fā)展的通知》（國發(fā)（2003）18號），明確把房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。
（2）2005年3月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實(shí)穩定住房?jì)r(jià)格的通知》（國辦發(fā)明電（2005）8號，簡(jiǎn)稱(chēng)“國八條”）。
（3）2006年5月24日，國務(wù)院轉發(fā)建設部等九大部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于調整住房供應結構穩定住房?jì)r(jià)格的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2006〕37號，簡(jiǎn)稱(chēng)“國六條”）。
（4）2006年7月26日，國稅總局發(fā)布《關(guān)于住房轉讓所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》，強制征收二手房轉讓個(gè)人所得稅。
央行和銀監會(huì )于2007年9月27日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀發(fā)（2007）359號）以及12月5日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補充通知》（銀發(fā)（2007）452號）后，開(kāi)發(fā)商資金鏈開(kāi)始緊張，再加上2008年金融危機影響，使得2007-2008年期間房?jì)r(jià)有所下跌，但2009-2011年房?jì)r(jià)開(kāi)始再度攀升，于是一系列政策文件相繼出臺繼續進(jìn)行調控。
（5）2009年12月7日，中央經(jīng)濟工作會(huì )議第一次不再被當作支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)闡述。同年12月14日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議就促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提出增加供給、抑制投機、加強監管、推進(jìn)保障房建設等四大舉措（簡(jiǎn)稱(chēng)“國四條”）。2010年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議提出“新國四條”，即二套房首付至少5成、增加住房有效供給、加快保障房建設和加強市場(chǎng)監管。
（6）2010年4月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅決遏制部分城市房?jì)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（國發(fā)（2010）10號，簡(jiǎn)稱(chēng)“國十條”）
（7）2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議再度推出八條房地產(chǎn)市場(chǎng)調控措施（簡(jiǎn)“新國八條”），即強化差別化住房信貸政策、二套房首付款比例不低于60%、貸款利率不低于基準利率的1.1倍以及保障性住房、棚戶(hù)區改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設用地供應總量的70%的要求等等。
（8）2013年2月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號，簡(jiǎn)稱(chēng)“國五條”）。
（9）2016年12月16日，中央經(jīng)濟工作會(huì )議第一次提出堅持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的定位，并被寫(xiě)進(jìn)2017年10月的十九大報告。此后政策層面一直延續該提法。
（10）2018年5月19日，住房城鄉建設部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（建房〔2018〕49號）
三、現在及未來(lái)：推動(dòng)農村集體用地向建設用地置換，支撐城市群建設
（一）這一輪的土地制度與房地產(chǎn)金融變革要追溯至2013年
1、雖然2003-2016期間房地產(chǎn)調控政策很頻繁，但是“土地財政+房地產(chǎn)金融”的債務(wù)模式已經(jīng)基本形成且較為牢固，因此房地產(chǎn)領(lǐng)域也呈現出“越調越漲”以及矛盾越來(lái)越突出局面，解決這一困境需要更深層次的機制設計與戰略運作。
2、現在市場(chǎng)上多認為2020年4月9日發(fā)布的兩份重磅文件具有深遠意義，但這并非突然而至，兩份文件中所提及的政策導向最早可追溯至2013年的十八屆三中全會(huì )及其隨后發(fā)布的一系列政策文件，實(shí)際上可以將其理解為變革“土地財政+房地產(chǎn)金融”模式的頂層設計。
3、2013年11月的十八屆三中全會(huì )《決定》強調，“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)?！?/p>
（二）近五年的政策布局脈落梳理
自十八屆三中全會(huì )確立新一輪土地制度變革以來(lái)，政策層面一直在為此布局，并在當前新的國內外形勢下，加快了步伐。
1、2015年11月10日，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會(huì )議提出“城市中國”需要系統布局，并將城中村改造、戶(hù)籍制度改革，農民工市民化等問(wèn)題作為下一階段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作會(huì )議時(shí)隔37年再次召開(kāi)。
2、2016年12月的中央經(jīng)濟工作會(huì )議和2017年10月的十九大報告均明確提出堅持“房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的”的定位，這一定位延用至今。
3、2017年1月30日，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》。
4、2019年4月，《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》和修訂后的《城鄉規劃法》發(fā)布。同年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2019〕34號），土地二級市場(chǎng)進(jìn)入規范發(fā)展新階段。同年8月，《土地管理法》修正案經(jīng)審議通過(guò)（2020年正式實(shí)施），明確以縮小土地征收范圍、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市為標志，以“擴權賦能”為基本取向的農村土地制度改革取得重大突破。
5、2020年3月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權和委托用地審批權的決定》，明確規定（1）將國務(wù)院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項以及試點(diǎn)將永久基本農田轉為建設用地和國務(wù)院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準；（2）首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。
（三）新一輪土地制度與房地產(chǎn)金融變革的五大影響
2020年4月9日發(fā)布的《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》和《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》代表了新一輪土地制度與房地產(chǎn)金融變革的最新政策方向，其影響主要體現在以下幾個(gè)方面：
1、人地掛鉤的制度變革更加明確，即戶(hù)籍制度改革與農村集體土地制度改革同步進(jìn)行，在推動(dòng)城鎮或城市常住人口落戶(hù)的同時(shí)，同步推進(jìn)農村集體土地用途向建設用途轉換。
事實(shí)上在時(shí)間維度層面二者也較為同步，2013年的十八屆三中全會(huì )奠定了新一輪土地制度變革的政策依據，而2014年7月與2016年9月國務(wù)院相繼發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革意見(jiàn)》和《推動(dòng)一億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》則作為配套政策給予支撐落實(shí)。
2、城市和城市群的邊界會(huì )逐步向外延伸，中心城市的帶動(dòng)作用會(huì )顯著(zhù)加強，城市圈或都市圈的重要性會(huì )進(jìn)一步突出，而政策資源、人口、資金、技術(shù)等也會(huì )向其傾斜。與此同時(shí)土地開(kāi)發(fā)的力度也會(huì )進(jìn)一步向城市群或城市郊區等擴展，以增強中心城市的輻射力，帶動(dòng)周邊地區的發(fā)展，并為中心城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉移、疏解人口壓力提供條件。
3、由于省級地方政府被賦予更大權限，意味著(zhù)建設用地供應會(huì )明顯增加，園區開(kāi)發(fā)的力度會(huì )進(jìn)一步增強，企業(yè)拿地也會(huì )越來(lái)越容易，且拿地范圍會(huì )進(jìn)一步向城市群邊界城市擴展。諸如城中村建設、舊城改造、舊村改造、新城與新區建設等城市或城鎮更新項目和基礎設施建設項目也會(huì )配套跟進(jìn)。
4、2019年4月8日與2020年4月9日國家發(fā)改委分別發(fā)布《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》和《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，意味著(zhù)在城市群和城市戶(hù)口明顯增加的同時(shí)，一些新型城鎮和新市民也會(huì )起來(lái)。根據發(fā)改委披露的數據，目前我國共有2.20億已成為城鎮常住人口但尚未落戶(hù)城市的農業(yè)轉移人口，其中65%分布在地級以上城市，基本上是大城市，這超過(guò)2億的人口一旦落戶(hù)后將會(huì )帶來(lái)巨大的零售業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)配套業(yè)務(wù)機會(huì )。
5、一線(xiàn)、二線(xiàn)城市搶人大戰的境況將會(huì )持續下去，而隨著(zhù)落戶(hù)人口的逐步增多，預計地方政府的財政與社保壓力也會(huì )相應提升，同時(shí)由于建設用地的范圍進(jìn)一步擴大，意味著(zhù)土地出讓收入會(huì )有所增加（2016-2018年地方政府出地出讓收入分別高達3.68萬(wàn)億元、5.18萬(wàn)億元和6.50萬(wàn)億元），而在此期間商業(yè)銀行與地方政府相應的業(yè)務(wù)合作機會(huì )也會(huì )明顯增多。
（四）未來(lái)的業(yè)務(wù)空間應隨著(zhù)新型城鎮化與城市群擴容的方向而逐步拓寬
基于此，未來(lái)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域在深耕原有領(lǐng)域的同時(shí)，必須隨著(zhù)新型城鎮化的方向而逐步下移，這樣的業(yè)務(wù)空間也會(huì )明顯拓寬，否則一直在原有領(lǐng)域里必然會(huì )面臨業(yè)務(wù)空間越來(lái)越窄的窘境，即原先聚焦于一線(xiàn)城市的戰略必須轉向以一線(xiàn)城市為核心的城市圈或都市圈，將業(yè)務(wù)范圍全面拓寬至城市群所覆蓋的領(lǐng)域，同時(shí)零售業(yè)務(wù)層面也應進(jìn)一步拓寬至城鎮常住人口但未在城鎮落戶(hù)的2億多群體。
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