楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
無(wú)論是居民生活、城市建設還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，土地都是非常重要的生產(chǎn)資料；自全面深化改革以來(lái)，土地制度也一直是改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。
但是，由于土地制度不斷的變化、城鎮化進(jìn)程的延續、土地價(jià)格的攀升，市場(chǎng)上對土地制度的認知逐漸出現了偏差，有很多似是而非的說(shuō)法非常流行，產(chǎn)生了非常多的誤導。因此，我認為有必要寫(xiě)一篇文章，幫助大家重新認知土地制度，從而了解未來(lái)土地的供給、價(jià)格以及產(chǎn)生的連鎖反應。
我國的土地均為國有或集體所有，所謂的土地出讓只是讓渡一定時(shí)期內的使用權，并非永久轉讓產(chǎn)權，這是我國土地制度的核心。但是，既然土地全部國有，為何地方政府在發(fā)展過(guò)程中卻屢屢受到土地供給的限制呢？這是因為我國為節約用地、最大限度的保留耕地，從而實(shí)行建設用地總規?？刂?。
國土資源部（現自然資源部）在《全國土地利用總體規劃綱要》中明確，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上，基本農田保護面積為15.46億畝以上，建設用地總規?？刂圃?071.93萬(wàn)公頃（61079萬(wàn)畝）之內。
因此，我國的土地市場(chǎng)的總規模是有上限的，市場(chǎng)供給并不能無(wú)限增加，而是在存量市場(chǎng)中流通。
土地市場(chǎng)的“城鄉二元制”
雖然土地供給有規模上限，但單從供應量來(lái)看，我們的人均建設用地面積并不低，為何會(huì )屢屢出現用地緊張的狀況呢？雖然地區間的發(fā)展不均衡是一個(gè)重要原因，但根本的因素實(shí)際上還是在制度上，那就是“城鄉二元制”在土地市場(chǎng)中同樣存在。
城市建設用地屬于國有建設用地，但農村土地屬集體所有，兩者性質(zhì)不一樣、不能在同一市場(chǎng)流通。地方政府對城市地區的國有用地有較大的自主權，但無(wú)權直接利用農村集體用地；除非報批上級政府后，對農村土地進(jìn)行“征地”、并給予相應的補償后，將農村土地轉為國有建設用地。而農村的土地只能在村集體內部進(jìn)行流通，不得對外轉讓?zhuān)瓌t上只能用于村集體經(jīng)濟。
這一模式的初衷是為了促進(jìn)農村基層的自治，也是體現農村土地歸屬農民的基本原則；但在城鎮化開(kāi)始高速發(fā)展、許多地區的城鄉界限逐漸模糊后，就產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：
一是農村建設用地無(wú)法得到充分利用，無(wú)法讓農村集體享受到城鎮化發(fā)展的紅利；
二是限制了城市的土地供給，導致許多城市在發(fā)展過(guò)程中受到限制，土地價(jià)格漲幅過(guò)快，推高了資產(chǎn)價(jià)格的“泡沫”，也傷害了地方實(shí)體經(jīng)濟。
近年來(lái)，我們的改革已經(jīng)打破了戶(hù)籍制度、公共服務(wù)等領(lǐng)域的“城鄉二元制”。隨著(zhù)改革落地、如今已認定農村集體建設用地與國有建設用地享有相等的權利、可以進(jìn)入地方國有土地市場(chǎng)進(jìn)行交易；土地市場(chǎng)的“城鄉二元制”也已經(jīng)被打破，扼住土地供給的關(guān)鍵終于被解開(kāi)。
開(kāi)始流動(dòng)的土地要素
土地“城鄉二元制”進(jìn)行成為過(guò)去式，那么為何部分地區的土地要素仍然未能充分流動(dòng)？許多地方依然存在用地難的問(wèn)題呢？這是因為農村集體用地入市尚在起步、探索階段，一些具體操作問(wèn)題尚未解決。同時(shí)，限制土地要素流通的還有一個(gè)關(guān)鍵，那就是“建設用地指標”。
之前我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)我國的建設用地規模實(shí)行總量控制，因此有一個(gè)全國性的建設用地總指標數。但由于管理的需要，中央部委將這些建設用地規模指標對應常住人口、實(shí)際需求進(jìn)行了分拆，下達到每一個(gè)??；每個(gè)省又將指標分解、分配給每個(gè)地市。這就導致許多地區雖有空置土地、但無(wú)新增建設用地指標，再次限制了土地的供給。
由于每個(gè)省內部也會(huì )存在發(fā)展的不均衡，各地市的建設用地指標存在不同的情況。人口凈流入的地區缺乏建設用地指標、人口凈流出地區有大量建設用地指標閑置。因此，從“十三五”期間開(kāi)始，各省逐漸放開(kāi)了建設用地指標的省內流轉；通過(guò)將建設用地指標市場(chǎng)化定價(jià)的方式進(jìn)行跨地市間的交易。這一舉措既緩解了大城市擴張過(guò)程中的用地難，也使得相對落后的凈流出地區可以獲得一筆穩定的“轉移支付”、為農業(yè)農村建設補充資金。
當建設用地指標開(kāi)始流轉后，束縛許多地區的用地難、農業(yè)農村建設缺乏資金問(wèn)題得到了解決?？紤]到我國東西部、沿海與內陸有更深層次的發(fā)展不均衡問(wèn)題，國務(wù)院在今年的市場(chǎng)化改革方案中提出、未來(lái)要建設全國統一的建設用地指標交易市場(chǎng)。讓建設用地指標的交易再跨一步，既解決東部沿海地區發(fā)展遇到上限的問(wèn)題，又為欠發(fā)達地區提供可持續的市場(chǎng)化收入。
因此，未來(lái)的土地要素將進(jìn)一步流動(dòng)。不僅農村與城市的土地可以流動(dòng)，不同地區的土地要素同樣可以流動(dòng)；在充分的流動(dòng)下，土地供應緊張與土地大量閑置的結構性問(wèn)題逐漸得以解決，土地的價(jià)格也將出現巨大的改變。
土地價(jià)格的構成與趨勢
說(shuō)到土地價(jià)格，大家第一反應都是價(jià)格高昂的住宅、商業(yè)用地。但從實(shí)際情況來(lái)看，住宅、商業(yè)等高價(jià)土地的占比是很少的；價(jià)格低廉的工業(yè)用地、免費的基礎設施與公共服務(wù)用地，才是構成土地的大多數。
從地方政府的視角來(lái)看，土地出讓金是覆蓋一個(gè)區域基礎設施與公共服務(wù)投資的主要收入。但由于公益性基礎設施與公共服務(wù)的土地采用劃撥不收費、基建與公共服務(wù)保持公益性基本沒(méi)有收益、地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)低價(jià)供給工業(yè)用地，導致片區開(kāi)發(fā)的成本大量向居住、商業(yè)用地上傾斜，造成了土地價(jià)格的失衡、住宅用地成本逐漸攀升。加上土地供應速度遠跟不上快速城鎮化過(guò)程中的人口流入，房?jì)r(jià)上漲過(guò)快的結果并不令人意外。
因此，未來(lái)土地價(jià)格改革的趨勢是讓不同類(lèi)型的用地更合理、更公平的分擔土地開(kāi)發(fā)成本，讓土地價(jià)格更為市場(chǎng)化：
一是全面推行有償用地，促進(jìn)基礎設施與公共服務(wù)用地的集約、避免低效用地；
二是通過(guò)生產(chǎn)用地更合理的定價(jià)，促使工業(yè)用地、物流用地提高坪效。也是促使生產(chǎn)用地的供地方式更為靈活，通過(guò)“租讓結合”降低企業(yè)負擔；
三是通過(guò)更合理的分攤成本與土地供給，從土地供給上持續調控房地產(chǎn)市場(chǎng)，促使房地產(chǎn)的平穩發(fā)展。
因此，在土地市場(chǎng)的改革下，未來(lái)的土地價(jià)格，將以更合理、更市場(chǎng)化的方式均攤到每個(gè)行業(yè)；住宅用地的地王頻出、工業(yè)用地的免費供應都將成為過(guò)去時(shí)。
結語(yǔ)
從頂層設計上來(lái)看，限制土地供給、流動(dòng)的禁錮已經(jīng)徹底被打破；未來(lái)的土地市場(chǎng)將更靈活、更為市場(chǎng)化；未來(lái)的土地成本也將更均勻的向各個(gè)產(chǎn)業(yè)、流通的各個(gè)環(huán)節均攤，不再出現地產(chǎn)“一家獨大”的局面。
在新一輪城鎮化的過(guò)程中，土地收入依然要肩負起平衡地方政府投入與產(chǎn)出的重任；不過(guò)，新一輪需求帶動(dòng)的將是建設用地指標、農村集體經(jīng)營(yíng)性用地、國有建設用地市場(chǎng)更為蓬勃的發(fā)展，將城鎮化的紅利更為平均的進(jìn)行分配。
注：文章為作者獨立觀(guān)點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場(chǎng)。
題圖來(lái)自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議
本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權歸原作者所有，未經(jīng)授權，請勿轉載，謝謝！
